העותרת
פז חברת נפט בע”מ
ע”י ב”כ עו”ד עמינדב בלוזר
נגד
המשיבים
.1 ועדה מחוזית לתכנון ולבנייה – מחוז דרום – פמ”ד
.2 יושב ראש הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה –מחוז דרום – פמ”ד
ע”י ב”כ עו”ד דנה סבאג הבר
.3 נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע”מ
ע”י ב”כ עו”ד טלי ענבר-גולן
פסק דין
מבוא
1. לפניי עתירה כנגד החלטת הועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז דרום (להלן: “משיבה 1”) מיום 26.11.2023 במסגרתה הוחלט לדחות חלקית את התנגדות “פז” – חברת נפט בע”מ (להלן: “העותרת”) לתכנית מספר 633-0796539 דרך מס’ 4 עד הלום אשקלון (להלן: “ההחלטה בהתנגדות” ו- “התכנית”), וכנגד החלטת יושב ראש הועדה המחוזית לתכנון ובנייה במחוז דרום (להלן: “משיב 2”) מיום 04.01.2024, במסגרתה הוחלט לדחות את בקשת העותרת לקבלת רשות להגשת ערר למועצה הארצית על דחיית חלק מהתנגדות העותרת לתכנית (להלן: “ההחלטה בבר”ע”).
העותרת עתרה לתקן את ההחלטה בהתנגדות באופן הבא:
לבטל את השימוש “חנות נוחות” כשימוש מותר בתא שטח 200 שבתכנית.
לבטל את השימוש “עמדות טעינה חשמליות” כשימוש מותר בתא שטח 200 שבתכנית.
לשנות את ייעודו של תא שטח 200 שבתכנית מיעוד של מרכז תחבורה ליעוד דרך או ליעוד מרכז לתחבורה ציבורית.
להחזיר לעותרת את שטח הקרקע של 1.1 דונם מתוך תא שטח 200 שבתכנית שנגרע משטח תחנת תדלוק של העותרת ואשר יועד לדרך במסגרת תכנית קודמת וליעדו כתחנת תדלוק.
לחלופין, לבטל את ההחלטה בבר”ע וליתן לעותרת רשות להגשת ערר על ההחלטה בהתנגדות למועצה הארצית לתכנון ולבנייה בהתאם לסעיף 110(א) לחוק התכנון והבנייה, התשכ”ה – 1965 (להלן: “החוק”).
רקע עובדתי
2. ביום 04.04.2022, לאחר ישיבות עבודה מקדימות שהתקיימו בלשכת התכנון המחוזית, הוגשה התכנית על-ידי “נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע”מ” (להלן: “המשיבה 3″) כיזם התכנית, זאת בהתאם לסעיף 119ב לחוק.
בהתאם לדברי ההסבר לתכנית, כביש 4 עד הלום – אשקלון משמש ציר אורך מרכזי המקשר את העיר אשקלון ושאר הישובים בסביבתה אל אשדוד וצפונה אל מרכז הארץ. הפרויקט כולל הרחבת הכביש לתצורה של נתיב תחבורה ציבורית ושלושה נתיבים נוספים וכן מחלוף צמתים לאורך הכביש.
צוין, שבתכנית הוכן תשריט דרך, נבחנו חלופות לתיקון ושיפור התוואי ומחלוף צמתים והוכן תסקיר השפעה על הסביבה שבחן את ההשלכות הסביבתיות של החלופה הנבחרת, שבעיקרה מציעה שדרוג תוואי והוספת שלושה מחלפים בצומת אמונים, צומת אשכולות וצומת מנחם בגין.
בתכנית קיימת הצעה להרחבת הדרך הקיימת לדרך דו–מסלולית בעלת ארבעה נתיבים. עוד צוין, כי התכנית היא מוטת תחבורה ציבורית הכוללת נתיבים ייעודיים, נותנת מענה לתנועת הולכי רגל, רוכבי אופניים באמצעות שבילים וגשרים ייעודיים, מציעה מעבר אקולוגי עילי לחיבור מסדרונות אקולוגיים ושביל אופוניים אשר יחבר בין שני מרכזי התעסוקה הגדולים במרחב – אשדוד ואשקלון, ותאפשר הגדלת קיבולת ובטיחות הדרך לכלל משתמשי הדרך.
כפי שנמסר, הליך התכנון כלל ישיבות עבודה מרובות עם בעלי מקצוע מתחומים שונים, בדיקה של מסמכים ומספר דיונים סטטוטוריים בועדה המחוזית (ראו נספח 1 לכתב התשובה של משיבים 1 ו-2).
3. ביום 09.01.2023 דנה משיבה 1 בתכנית והיא החליטה להפקידה בתנאים אשר כללו בין היתר תיקון של מסמכי התכנית לעניין תא שטח 88, ששמו שונה בהמשך לתא שטח 200, באופן שייעוד הקרקע יהיה מרכז תחבורה והיקף הזכויות יעמוד בו על 250 מ”ר לתשתיות תפעוליות עבור תחבורה ציבורית. עוד צוין, שמדובר בשטח כלוא שככל הנראה יכולה להיות בו תועלת למשתמשי הדרך והתחבורה הציבורית, ונראה שנדרש עדיין לגבש את המתווה לגבי השימוש המיטבי בתא שטח זה בהתייחס לכלל התכניות לתחבורה ציבורית (ראו נספח 2 לכתב התשובה של משיבים 1 ו-2).
4. בשל אופיה, נדונה התכנית בועדה לנושאים תכנוניים עיקרוניים (ולנת”ע) שהיא ועדת משנה של הועדה הארצית לתכנון ולבנייה. ועדת המשנה קבעה כי היא מחליטה לאשר את התכנית וכן שהיא סבורה ש”מדובר בתכנית משמעותית שהיא חלק מפתרון תחבורתי מערכתי לשדרוג דרך ראשית מס’ 4” (ראו נספח 4 בכתב התשובה של משיבים 1 ו-2).
5. ביום 22.06.2023 התקבלה התכנית להפקדה (ראו נספח 5 לכתב העתירה).
6. במהלך חודש יוני 2023 פורסמה התכנית להתנגדויות הציבור, ולתכנית התקבלו מספר התנגדויות, ביניהן של העותרת.
העותרת טענה בהתנגדות כי יש לבטל את הפקדת התכנית ולהפקידה מחדש באופן שמסמכי התכנית המופקדים יהיו בהתאמה להחלטת ההפקדה; כי יש לבטל את תא שטח 200 כמרכז תחבורה ולהשיב לעותרת חלק מתא השטח שהופקע ממנה בעבר על-ידי משיבה 3; כי יש לבטל את הליך קידום התכנית כתכנית דרך משום שתכנית דרך לא יכולה לקבוע יעודים מעבר ליעוד של דרך
ולחלופין, לבטל את ההפקדה ולהגישה מחדש למוסדות התכנון כתכנית רגילה; לבטל את השימוש לחנות נוחות בתא שטח 200; וכן לקבוע שמשיבה 3 אינה מוסמכת לתפעל ולנהל חנויות נוחות, בין היתר בשל תחרות בלתי הוגנת ופגיעה שתיגרם לעותרת בשל כך. (ראו נספח 8 לכתב העתירה).
7. ביום 26.11.2023 ועדת המשנה להתגדויות דנה בתכנית והחליטה לאשרה.
בהחלטה בהתנגדות הוחלט לקבל חלק מהתנגדות העותרת ולדחות את חלקה האחר. הועדה דחתה את טענת העותרת לעניין כך שיש לבטל את תא שטח 200 בתכנית ואת הטענה שיש לפצל את תא שטח זה ולהשיב לעותרת חלק ממנו. הועדה ציינה כי “הקצאת שטח עבור השימושים המופיעים בהוראות התכנית חיונית לתפקוד תקין של התחבורה הציבורית. היקף זכויות הבנייה בשטח זה תואם להנחיות משרד התחבורה שהינו הגורם המקצועי המנחה בעניינים אלה. שטח זה מהווה פתרון עתידי לצרכים תחבורתיים… בהיבט התכנוני מדובר בשטח כלוא שמתבקש להתיר בו את השימושים המבוקשים. הועדה מציינת כי שטח מרכז התחבורה יופקע גם הוא ע”י חברת נת”י… הועדה דנה בנושאי תכנון ואינה מוסמכת לדון ולהחליט בנושאים אחרים לרבות הסכמים מסחריים”.
הועדה החליטה לדחות גם את הטענות הקשורות בייעוד של תא שטח 200 כמרכז תחבורה, לרבות השימושים בו כגון חנות נוחות ועמדות טעינה חשמלית, וכפועל יוצא גם לדחות את הטענה שיש צורך לבטל את ההפקדה או להגישה מחדש במסלול רגיל ולא כתכנית דרך. הועדה ציינה כי “המהות התכנונית המוצעת בתא שטח 200 נכונה וצריכה להיות חלק אינטגרלי מהתכנית. זאת ועוד ‘תכנית דרך’ יכולה לכלול ייעוד ‘מרכז תחבורה’ אשר משמשת את משתמשי הדרך באופי שאושר בתכנית זו. מדובר במרכז אשר יש בו עמדות טעינה חשמלית, חניון אוטובוסים, חדרי מנוחה ונוחיות לנהגים וכיוצ”ב”.
הועדה הוסיפה כי על אף שניתן לקדם במסגרת תכנית דרך מרכז תחבורה במאפיינים שפורטו, היא החליטה לשנות את סיווג התכנית מתכנית דרך לתכנית מתאר מקומית אך הבהירה כי מדובר בתיקון טכני שאינו כולל שינוי בתכנית עצמה ולכן אין צורך בהפקדת התכנית מחדש להתנגדויות.
כן התייחסה לכתב שיפוי שיהיה על יזמי התכנית להפקיד כפועל יוצא משינוי הגדרת התכנית.
חרף כך שהועדה הבהירה שהיא עוסקת בנושאים תכנוניים בלבד, ולא בענייני תחרות והפרת הסכמות אל מול העותרת, היא קיבלה את התנגדות העותרת ביחס לשטח הבנוי והמסחרי בתא השטח הרלוונטי, כך שזה הוגבל ל-30 מ”ר בנוי. עוד הבהירה הועדה כי תמ”א 42, שעל בסיסה העלתה העותרת התנגדותה, טרם אושרה על-ידי הממשלה, ולמעשה התכנית הקובעת היא תמ”א 1 אשר “מאפשרת הקמת מבנה לשימושים נלווים ושירות בתחום רצועת הדרך” (ראו נספח 1 לכתב העתירה).
8. ביום 12.12.2023 הגישה העותרת את הבקשה לרשות ערר. בבקשה חזרה העותרת על עיקרי התנגדותה והוסיפה כי משיבה 1 שגתה כאשר דחתה את מרבית רכיבי ההתנגדות שלה; כי ההחלטה בהתנגדות מהווה תקדים בעיתי אשר דוחק את ההליך התכנוני למדרון; כי ההחלטה בהתנגדות שוגה בפרשנות שניתנה להוראות החוק ונוגדת את מגמות התכנון הארציות ובכלל זאת את הוראת תמ”א 42. כן נטען, כי ההחלטה בהתנגדות עסקה בנושאים תכנוניים עיקריים בעלי משמעות כלל ארצית בכל הנוגע לפרשנות תכנית מתאר ארצית ולכן ראוי לאפשר לועדה הארצית לתת את דעתה ולקבוע את הפרשנות הנכונה ולחייב את הוועדות המחוזיות בנושא (ראו נספח 11 לכתב העתירה).
9. ביום 04.01.2024 החליט משיב 2 לדחות את הבקשה למתן רשות לערור. בהחלטה בבר”ע ציין משיב 2 כי לאחר שבדק את הבקשה והתייעץ עם יועמ”ש משיב 1, הוא החליט שאין מקום להיעתר לבקשה משום ש”החלטות הועדה כוללות הסבר מפורט לטעמים אשר הביאו את הועדה להחליט על דחיית ההתנגדות והיא מקובלת עלי במלואה”.
משיב 2 התייחס באופן מפורט לטענות של העותרת בהתנגדות ולהתייחסות משיבה 1 לטענות אלו בהחלטה.
כך למשל, ביחס לטענה שהפקדת התכנית נעשתה בניגוד להחלטת ההפקדה ציין ש”הועדה שמעה את הטענה ושוכנעה כי השימושים המוצעים בתכנית במרכז תחבורה, הינם שימושים הדרושים בתכנית ונכון לאשרם, על אף טענות המבקשת והתנגדותה. מששקלה הועדה את מכלול השיקולים ובכלל זה ההנמקות שעלו בהחלטה בהפקדה ולא מצאה לנכון לערוך שינויים, או תיקונים בתכנית שהופקדה, הרי שההחלטה עומדת בפני עצמה בהיבטים אלה”. כן התייחס משיב 2 לשינוי הגדרת התכנית ולהתייחסות משיבה 1 לכך, וציין כי מדובר בהיבט פרוצדורלי שאינו משפיע על תוכן התכנית וכן שממילא לעותרת הייתה אפשרות להתייחס למוצע בתכנית. משיב 2 הוסיף כי “הטענה הינה טענה פרוצדוראלית בעיקרה ובוודאי אין בה השלכות רוחב, המצדיקות מתן רשות ערר למועצה הארצית”.
ביחס לטענה הקשורה לחנות הנוחות בשטח של 30 מ”ר, ציין משיב 2 כי “כפי שציינה הועדה גם אם סיווג התכנית לא היה משתנה, מדובר בשימוש נלווה, אשר גם לפי הוראות תמ”א 1 ניתן לאשרו כ’מבנה שירות’ בתכנית לדרך. אין מחלוקת כי מדובר בשטח בנייה מצומצם לחנות נוחות, במגרש בו מדובר, ובהיבט זניח לתכנית כולה. יצוין כי המבקשת מתעלמת מהעובדה שהדין החל אינו תמ”א 42 אלא תמ”א 1… גם בהיבט זה, לא מצאתי שמדובר בסוגיה בעלת השלכות רחבות, או בעלת חשיבות כלל ארצית, המצדיקה מתן רשות ערר למועצה הארצית”.
משיב 2 התייחס גם לטענה הקשורה להשבת הקרקע לעותרת וציין “שאין זה מתפקידה לעסוק בהיבטים קנייניים והוועדה אינה מוסמכת להורות על השבת קרקע שהופקעה או הועברה בדרך אחרת לבעלות מגישת התכנית. לאור האמור לעיל, גם נושא זה, הינו ייחודי להליכי עבר, בין המבקשת למגישת התכנית ואין מדובר בנושא בעל השלכות רוחב בתכנית זו, המצדיק מתן רשות ערר למועצה הארצית”.
בסיום ההחלטה בבר”ע משיב 2 הבהיר, תוך הפניה לפסיקה, כי “החלטה הוועדה בתוכנית אינה מעלה סוגיות עקרוניות כלשהן, או נושאים בעלי חשיבות כלל – אזורי או כלל – ארצי, או מחלוקת ציבורית קשה ביחס לתכנית דנן”. (ראו נספח 2 לכתב העתירה).
10. מכאן עתירה זו.
יצוין, כי בהתאם לעדכון ב”כ משיבים 1-2 בכתב התשובה, התכנית פורסמה ביום 17.3.2024 למתן תוקף ברשומות, ולפיכך אושרה ביום 8.4.2021, כאשר בהתאם למוסכם בין הצדדים המשיבים מנועים מלטעון למעשה עשוי בהקשר לכך.
טיעוני הצדדים
11. בכתב העתירה טענה העותרת כי השימושים שהותרו בתא שטח 200 של חנות נוחות ועמדת טעינה לרכבים חשמליים עומדים בניגוד להוראות החוק ובניגוד לתמ”א 42.
נטען, כי אישור האלמנטים המסחריים במסגרת תכנית דרך הוא תמוה, טענה שמתחזקת לנוכח ההפקדה הבלתי חוקית של התכנית, אגב שינויי מסמכי התכנית בניגוד להחלטת ההפקדה.
נטען, כי ישנו חשש שמקבלי ההחלטה, לרבות בהחלטה בהתנגדות, לא היו מודעים לתוכן ולמשמעות ההחלטה ולכך שהמצע העובדתי – תכנוני שנמצא לפניהם, שונה לחלוטין מהמצע העובדתי – תכנוני האמיתי.
עוד נטען, כי שימושים אלו, באופן שבו הם אושרו, עבור גוף ציבורי (נת”י), שממילא יש לו יתרון מובנה וקיצוני ביחס לסקטור הפרטי, יוצרים תחרות בלתי הוגנת ופסולה בעליל בליבת העסקים של העותרת.
ביתר פירוט נטען, כי במסגרת ההחלטה בהתנגדות התעלמה הועדה המחוזית מהמעשה החמור של שינוי מסמכי התכנית בניגוד להחלטת ההפקדה, ולמעשה הכשירה היא את ה”שרץ” ורוקנה מתוכן את סמכויות ועדת המשנה של הועדה המחוזית אשר דנה בתכנית עד לשלב הפקדתה והעברת מלוא הסמכויות לידיו של מאן דהוא, שהוא כנראה היזם.
נטען, כי הגדרת תא שטח 200 כ”מרכז תחבורה” על השימושים שפורטו לגביו בתכנית, שוללת מהתכנית את מעמדה כתכנית דרך מכיוון שבהגדרת “דרך” בחוק, לא נכללת “חנות נוחות” או כל אלמנט מסחרי אחר. עוד נטען, כי הפתרונות שמצאה הועדה בהחלטה בהתנגדות לקושי זה לא יכולים לעמוד.
העותרת טענה כי במסגרת תכנית קודמת שיזמה משיבה 3 צומצם שטח תחנת הדלק של העותרת באזור משום שזה הופקע לשטח שיועד כ”דרך”.
העותרת הוסיפה כי ככל ששטח זה שהופקע אינו דרוש עוד כ”דרך”, הרי שיש להשיבו אליה. כן נטען בהקשר זה, כי הגם שהועדה ציינה בהחלטה בהתנגדות כי גם תא שטח 200 יועד להפקעה, אין בכך כדי להכשיר המהלך משום שבהתאם לסעיף 188 לחוק, לא ניתן להפקיע שטח לטובת “מרכז תחבורה”.
העותרת הוסיפה עוד, כי הועדה יצרה ייעוד מעורפל של “מרכז תחבורה”, שהוא לאו דווקא בר ייעוד ציבורי בפועל ואשר רק חלק זניח ממנו נועד למטרה ציבורית של חניית אוטובוסים. בהתאם לכך טענה, כי יש להשיב את השטח המופקע לאחר שפג הצורך הציבורי בהפקעה, היינו לפצל את תא שטח 200 ולהחזיר את חלקו למגרש תחנת הדלק של העותרת.
לחלופין נטען, כי ככל שמשיבה 1 תעמוד על הפקעת מלוא השטח הנדון, הרי שיש להגדירו כמרכז לתחבורה ציבורית בלבד, היינו למנוע כניסה של רכבים פרטיים ולאסור מתן שירותים מסחריים כלשהם לציבור הרחב.
העותרת הוסיפה וטענה, כי תא שטח 200, על-פי השימושים שהותרו בו בתכנית המקורית, מהווה למעשה “אזור מנוחה” כהגדרתו בתמ”א 42. דא עקא, שלאחר התרת השימושים של עמדות הטעינה ומבנה חנות הנוחות בגודל של 250 מ”ר במקום, התכנית לא עולה בקנה אחד עם הוראות תמ”א 42, שהיא כידוע תכנית מתאר ארצית שגוברת על כל תכנית, לרבות על התכנית דנן. בהקשר זה צוין, כי אף שתמ”א 42 לא אושרה פורמאלית על-ידי הממשלה, מוסדות התכנון פועלים לאורה, וגם במקרה זה המשיבה 1 פעלה בהתאם לתכנית זו כשקבעה כי שטח חנות הנוחות יעמוד על 30 מ”ר.
העותרת ציינה בהקשר זה, כי גם בפרשנות שנתנה משיבה 1 לגודל שטח החנות היא שגויה, כשלשיטתה כל המבנה היה אמור להיות מוגבל לשטח של 30 מ”ר ולא רק שטח חנות הנוחות בתוך המבנה כפי שנקבע בהחלטה בהתנגדות.
העותרת טענה כי הותרת התכנית כמות שהיא יוצרת תחרות בלתי הוגנת של גוף ממשלתי מולה וזאת בשים לב לכך שלעותרת תחנת דלק שצמודה לתא שטח 200 ואשר בה קיימת חנות נוחות ואשר בה היא שואפת להקים תחנה לעמדות טעינה לרכבים חשמליים. העותרת טענה, כי עמדת משיבה 1 בהחלטה בהתנגדות לפיה אין לה מנדט לעסוק בהיבטים המסחריים שעלו היא שגויה ועומדת בניגוד להלכה הפסוקה.
העותרת טענה כי גם ההחלטה בבר”ע היא שגויה וכי יש מקום להתערב בה. לטענתה, כל הנושאים שנדונו בבר”ע מהווים עניין חשוב אשר יש בו כדי להצדיק התערבות של המועצה הארצית אם בשל היותו בעל השלכה רחבה, אם בשל אופיו העקרוני ואם בשל כך שלו רגישות ציבורית מיוחדת.
העותרת מיקדה טיעוניה בהקשר זה בטענה שמסמכי התכנית הופקדו בניגוד להחלטת ההפקדה ובניגוד לנימוקים בדיון ההפקדה כשלשיטתה אין מדובר בתקלה פרוצדורלית, כי אם בהתנהלות חמורה, היורדת לשורשו של עניין הקשור בסמכויות ועדות המשנה של הועדה המחוזית, ומכאן שמדובר בסוגיה בעלת השלכת רוחב משמעותית ביותר.
בהקשר זה נטען כי התנהלות זו של גורמי התכנון מהווים תקדים בעייתי שנכון היה לאפשר את ליבונו בפני הועדה הארצית.
עוד נטען, כי נכון היה ליתן רשות לערור גם לנוכח שאלת הפרשנות לתמ”א 42 ביחס לאזורי מנוחה שנעשתה לראשונה במקרה זה.
12. משיבים 1 ו-2 טענו כי יש לדחות את העתירה. זאת, משום שהחלטת משיבה 1 לאשר את התכנית והחלטת משיב 2 לדחות את הבקשה למתן רשות ערר בדין יסודן, ומשום שהעתירה לא מבססת כל עילה מנהלית להתערבות בית המשפט בהחלטות מוסדות התכנון.
משיבים 1 ו-2 טענו, כי מלכתחילה מסמכי התכנית שהוגשו ללשכת התכנון בשלב הבדיקה התכנונית המוקדמת, הוצעו היקפי מסחר משמעותיים בתא שטח 200, של למעלה מ-1,400 מ”ר, כאשר בעקבות הערות של עובדי לשכת התכנון ובעקבות דיון עם נציגי משיבה 3, הוחלט על פרוגרמה מצומצמת יותר לזכויות בנייה שהתבססה על צרכי התחבורה הציבורית. כן צוין, כי בדיון בהפקדה התקיים דיון תכנוני ומקצועי שבו הוצגו התפיסות התכנוניות.
משיבים 1 ו-2 הוסיפו כי הטענה לפער בין התכנית שהופקדה לבין זו שאושרה לא פגעה בזכות הטיעון של העותרת, משום שטענות העותרת בהקשר זה נבחנו ואף נתקבלו בחלקן בשלב ההתנגדות.
מכל מקום, נטען כי אף אם נפל פגם בהליך, הרי שמדובר בפגם פרוצדורלי שלא מצדיק את ביטול החלטת משיבה 1 הן בשל עקרון הבטלות היחסית והן בשל כך שלבסוף כלל הגורמים הרלוונטיים היו מודעים לטענות העותרת במסגרת החלטת ההתנגדות, כך שניתן היה לרפא את הפגם הנטען.
משיבים 1 ו-2 טענו כי השימושים שהותרו בתא שטח 200 עולים בקנה אחד עם הגדרה של “תכנית דרך”, ורק מטעמי זהירות הוחלט לסווג התכנית במסגרת ההחלטה בהתנגדות כתכנית מתאר מקומית, כאשר צוין ששינוי זה הוא בגדר תיקון טכני שלא משליך על מהות התכנית.
ביחס לטענות הקשורות לתמ”א 42 נטען, כי בעת הדיון בתכנית תמ”א 42 טרם אושרה על-ידי הממשלה כנדרש בסעיף 53 לחוק, ומכאן שהתכנית לא כפופה לתמ”א זו כי אם לתמ”א 1 אשר מאפשרת את קביעת השימושים האמורים.
בהקשר זה הוסיפו משיבים 1 ו-2 כי אף שבמהלך הדיון נאמרו אמירות הנוגעות לשימושים מסחריים, הרי שיש לפרש אמירות אלה בהתאם לתוצאה הסופית אליה הגיעה הועדה, תוצאה אשר צימצמה כאמור את היקף השטח המסחרי ל-30 מ”ר, היינו הועדה הפעילה שיקול דעת תכנוני מקצועי ומצאה פתרון סביר ומידתי שאין להתערב בו.
משיבים 1 ו-2 חזרו וטענו כי הם אינם עוסקים בשאלה מי יהיה הגורם שיפעיל ויעשה שימוש בשטח שתוכנן כי אם מתמקדים הם בקביעת הזכויות התכנוניות בלבד.
נטען, כי מטעם זה אין מקום שמשיבים 1 ו-2 יתייחסו גם למערכת היחסים שבין העותרת למשיבה 3 שהולכת 20 שנה לאחור.
משיבים 1 ו-2 טענו כי יש לדחות את פרשנות העותרת ביחס לסעיף 188 לחוק ולאפשרות הפקעת שטח 200 לטובת מרכז תחבורה.
ביחס לטענות העותרת לבקשת רשות הערר שנדחתה, נטען כי אלו אינן מתייחסות לסוגיות בעלות השלכה ציבורית רחבה או לסוגיות עקרוניות שמצדיקות התערבות של המועצה הארצית.
במישור המשפטי נטען, כי החלטות משיבים 1 ו-2 הן החלטות מפורטות, שקולות ויסודיות שהתייחסו לכלל הטיעונים של העותרת ואיזנו ביניהם כראוי, על-פי שיקול הדעת המקצועי של משיבה 1 כמוסד תכנוני.
נטען, כי התכנית אושרה לאחר שננקטו כלל ההליכים ובכלל זאת, שמיעת התנגדויות, לרבות של העותרת, הליכים שלא דבק בהם רבב ואשר התבססו על תשתית עובדתית מלאה ושיקולים מקצועיים.
נטען, כי בהתאם לפסיקה, העקרון המנחה הוא שבית המשפט לא מחליף את שיקול הדעת המקצועי של מוסדות התכנון ואינו יושב כערכאת ערעור על מוסד שכזה, אלא אם נפל פגם חמור בהליך או בהחלטה, פגם אשר אינו מתקיים במקרה זה.
עוד נטען, כי קבלת הסעדים המבוקשים בעתירה יובילו להתערבות בשיקול הדעת המקצועי של רשויות התכנון, דבר שלא נכון לעשות במקרה דנן משום שהחלטות משיבים 1 ו-2 הן מבוססות וסבירות ואין כל עילה להתערב בהן.
13. משיבה 3 טענה אף היא שיש לדחות את העתירה. משיבה 3 טענה כי רצון העותרת שלא תהיה לה תחרות לא מהווה שיקול תכנוני ראוי ובכל מקרה, החלטת משיבים 1 ו-2 לתכנן תחנה לתחבורה ציבורית ראויה, הכוללת עמדות טעינה וחנות נוחות, היא החלטה ראויה שאיזנה נכון בין השיקולים השונים ונמצאת במתחם הסבירות. נטען, כי התכנית עומדת בדרישות החוק, ומעמדה של התכנית כשלעצמה היא של חיקוק. כפועל יוצא, נקודת המוצא בפרשנות התכנית, בדומה לפרשנות חקיקה, היא לשון התכנית ואולם נכון להתחקות גם אחר תכלית התכנית ולהעניק לה פרשנות המגשימה את מטרתה. מתן פרשנות שכזו מובילה לטענת משיבה 3 לדחיית העתירה.
משיבה 3 טענה, כי הצורך הציבורי והצורך המסחרי משתלבים במקרה זה האחד עם השני ואין בשימוש המסחרי, אשר במקרה זה הוא מוגבל, כדי לפסול את הצורך הציבורי, מה שיכול להצדיק את ההפקעה. משיבה 3 הדגישה כי השימוש המסחרי במקרה זה הוא אך נלווה למטרה הציבורית שעומדת בבסיס התכנית והוא מצומצם.
אף משיבה 3 טענה כי יש לדחות את הטענה שהתכנית שהופקדה עומדת בניגוד להחלטת ההפקדה.
14. במהלך הדיון שהתקיים חזרו הצדדים על טיעוניהם.
ב”כ העותרת אישר שהמניע להתנהלות העותרת הוא מסחרי אך שב וטען כי קיים קושי בכך שגוף ציבורי מנצל את הדלת הפתוחה שניתנה לו “להיכנס למוסדות התכנון ומאשר מתחם מסחרי שכזה”. לצד זאת, ב”כ העותרת הבהיר כי הפניה לבית המשפט נעשתה בשל הפגמים שמצאה העותרת בתכנית ולא בשל המניע המסחרי שלה.
ב”כ העותרת הסכים עם בית המשפט כי במקרה זה שאלת הסמכות והפעלת שיקול הדעת של הרשות היא לא במוקד טיעוני העותרת אף שסייג זאת לעניין חנות הנוחות, שלה, לטענתנו, מאפיינים מסחריים מובהקים. ביחס לכך, שב וטען כי ההחלטה המקורית של משיבה 1 הייתה לאסור הקמת מרכז מסחרי, אלא שבפועל התכנית שפורסמה אישרה הקמת מרכז שכזה.
בהמשך הדיון, ב”כ העותרת ציין כי “אני מסכים עם בית המשפט שאוטובוס יכול להגיע לשם להתרעננות של נוסעים, אבל זה לא יהפוך את המקום לתחנת אוטובוס ולכן זה לא אומר שמותר לעשות מסחר מפה ועד להודעה חדשה”.
כשהפנה ב”כ העותרת לכך שבתכנית שהוגשה להפקדה צוין כי תהיינה עמדות טעינה חשמלית וחנות נוחות, השיב כי הטיעון שלו בדבר הפער בין מה שתוכנן למה שהוחלט בסופו של יום מתבסס על התכנית הראשונה שנדונה בפני הגופים השונים ובהמשך חזר על טיעוניו על אודות כך שהתכנית שפורסמה הוצאה ללא סמכות ובניגוד להנחיות. לשאלת בית המשפט, ב”כ העותרת אישר שאין לו פסיקה להציג כדי לתמוך עתירתו לביטול התכנית בשל הפער הנטען בין הדברים שנאמרו בדיון לקראת ההפקדה לבין התכנית שהופקדה.
ביחס להשבת חלק מהשטח שהופקע מהעותרת בעבר, טען כי מרבית האלמנטים שאושרו הם לא ציבוריים אלא מסחריים ובנסיבות אלו, בהתאם לדין, יש מקום להחזיר את אותו חלק מהשטח. עוד טען ב”כ העותרת, כי שגתה משיבה 1 כאשר לא מצאה לשקול במסגרת שיקוליה גם את שיקול התחרות הלא הוגנת שנוצרה בין העותרת לבין משיבה 3.
ב”כ משיבים 1 ו-2 שבה וציינה כי הטענה בדבר קיומו של פער בין שנאמר בדיונים אצל משיבה 1 לבין התכנית שהופקדה מבוסס על פרשנות של העותרת ולא על התכניות שהוצגו מלכתחילה, מה עוד שלעותרת היה את יומה בפני משיבה 1 בשלב ההתנגדות.
ב”כ משיבה 3 טענה כי לא קיים פער בין שנאמר בדיונים אצל משיבה 1 לבין התכנית שהופקדה. ב”כ המשיבה 3 טענה אף היא כי מדובר בפרשנות שגויה של העותרת, והוסיפה כי משיבה 1 התייחסה בדיונים באופן אינטגראלי לאותה תחנה לתחבורה ציבורית או לאותו מרכז לתחבורה ציבורית וקבעה מהם השימושים המותרים. עוד הבהירה משיבה 3, כי לא יהיה זה נכון לתכנן מרכז תחבורה לא טוב או ירוד באופן שאדם שמגיע אליו לא יכול לרכוש כוס מים רק כדי להלום את הצרכים המסחריים של השכן.
עם תום הדיון בית המשפט העיר מספר הערות וב”כ העותרת התבקש לבדוק את עמדת העותרת, ובחלוף מספר ימים הודיע שהעותרת עומדת על עתירתה ומבקשת שיינתן פסק דין.
בהודעתה העותרת שבה וציינה כי הסוגיה המרכזית שעל הפרק היא האפשרות להקים חנות נוחות על שטח המיועד כ”דרך”.
מכאן פסק דין זה.
דיון והכרעה
15. לאחר שבחנתי את טיעוני הצדדים ואת החומר שהוצג לפני, הגעתי למסקנה לפיה יש לדחות את העתירה.
16. כפי שפורט מעלה, לארבעה סעדים מרכזיים עותרת העותרת.
הראשון, לבטל את השימוש בחנות נוחות כשימוש מותר בתא שטח 200; השני, לבטל את השימוש בעמדות טעינה חשמליות בתא שטח 200; השלישי, לשנות את ייעוד תא שטח 200 שבתכנית ממרכז תחבורה ליעוד דרך או ליעוד מרכז תחבורה ציבורית; והרביעי, לפצל את תא שטח 200 ולהחזיר חלק ממנו לעותרת.
הלכה למעשה, ב”כ העותרת מבקש שבית המשפט יהפוך למתכנן-על ויקבע מה ייעשה בתא השטח המדובר. הווה אומר, העותרת מבקשת מבית המשפט להתערב באופן בוטה בליבת שיקול הדעת של גופי התכנון.
“נקודת המוצא היא שאין בית המשפט משמש כטריבונל תיכנון, ואינו משים עצמו מומחה מקצועי לבחינתם של שיקולים תכנוניים. מכאן, שאין בית המשפט יושב כערכאת ערעור על שיקוליה התכנוניים של רשות התכנון ואינו ממיר את שיקול דעתו של מוסד התכנון בשיקול דעתו שלו”.
(עע”מ 317/10 שפר נ’ יניב ואח’ (פורסם בנבו, 23.08.2012), פסקה 17). (להלן: “עניין שפר”).
כן ראו עע”מ 3202/21 מרכז השלטון האזורי נ’ הוועדה הארצית לתכנון ובניה של מתחמים מועדפים לדיור (פורסם בנבו, 08/08/23), פסקה 23:
“[…] כידוע, הלכה מושרשת עמנו כי בית משפט זה אינו “מתכנן על”
ובמסגרת הביקורת השיפוטית לא ימיר את שיקול דעתו של מוסד התכנון בשיקול דעתו שלו […]”.
בענייננו, כפי שפורט מעלה, מדובר בתכנית אשר משך תקופה ארוכה נדונה על-ידי גופי התכנון השונים, ונבחנה בועדה המחוזית ובמידה מסוימת גם על-ידי ועדת משנה של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (ולנט”ע).
התכנית אושרה על-ידי הגורמים המקצועיים לא כלאחר יד אלא לאחר בחינה, למידה ושקידה של גורמים מקצועיים רבים מטעם הרשות המנהלית.
טענות העותרת נבחנו גם בשלב ההתנגדות וגם על-ידי יושב ראש הועדה המחוזית בבקשת רשות הערר שהוגשה. ההחלטות במסגרת התכנית נתקבלו לאחר שהתקיימו כל הליכי התכנון המקובלים על-ידי בעלי מקצוע מתחומים שונים ושמיעה של הערות הציבור.
כזכור, מדובר בתכנית שנועדה לפתח דרך ארצית לחיבור הפריפרייה, קירוב והנגשת מרחב אשקלון למטרופולין תל אביב, הפחתת עומסי תנועה והכל תוך מתן ביטוי ליעדים הקשורים לתחבורה ציבורית, הולכי רגל, רוכבי אופנים והגנה על איכות הסביבה. היינו מדובר בתכנית אשר מבקשת להגשים אינטרסים ציבוריים מובהקים.
מן האמור עד כה, עשוי להיוצר הרושם כי בית המשפט לא יכול להעביר תחת שבט הביקורת את התכנית שאושרה על-ידי גופי התכנון, ולא היא. כל החלטה מנהלית, גם החלטה של גופי התכנון, יכולה להיבחן על-ידי בית המשפט וזאת על-פי עילות הביקורת המנהליות המוכרות “באספרקלריה של הדין המנהלי והציבורי. במסגרת זו, בוחן בית המשפט אם החלטת מוסד התכנון נקטה באחד מ’המרעין בישין’ של המשפט המנהלי כגון: חריגה מסמכות; ניגוד עניינים; משוא פנים או שיקולים זרים או חוסר תום לב; וחריגה קיצונית ממתחם הסבירות…” (עניין שפר, פסקה 17).
בענייננו, העילות של ניגוד עניינים, משוא פנים, שיקולים זרים וחוסר תום לב הן פחות רלוונטיות. אף אם העותרת ציינה במקום כזה או אחר שמשיבה 3 היא זו שבחשה והובילה לשינוי הנטען על-ידה בתכניות של הרשות המנהלית, הרי שדבר זה לא הוכח כנדרש והוא נותר בגדר השערה חסרת בסיס. לא נטען, וממילא לא הוכח, שהיה ניגוד עניינים, משוא פנים, שיקולים זרים או חוסר תום לב על-ידי איזה מן הפונקציות שנטלו חלק בקבלת ההחלטה.
עתה נותר לבחון האם החלטת משיבה 1 לדחות את מרבית ההתנגדויות של העותרת והחלטת משיב 2 לדחות את בקשת רשות הערר שהגישה העותרת נתקבלו תוך חריגה מסמכות או שיש בהן משום חריגה קיצונית ממתחם הסבירות או שהן פוגעות במידה העולה על הנדרש בזכויות העותרת.
17. הטענה המרכזית של העותרת היא שהתכנית שהופקדה לא הולמת את התכניות הראשונות שהוגשו לגופי התכנון ואת ההחלטות שהתקבלו בדיון שנערך אצל משיבה 1 לקראת ההפקדה.
סבורני כי טענה זו היא לא מדויקת בלשון המעטה במישור העובדתי.
כעולה מתקנון התכנית שהוגשה לרשויות בתחילת הליכי התכנון (נספח 1 לכתב התשובה של משיבים 1 ו-2), מלכתחילה הותרו בתכנית שימושים של עמדות טעינה חשמלית וחנות נוחות.
בסעיף 4.2.1 לתקנות התכנית, שכותרתו היא “שימושים”, וזאת תחת הכותרת של “דרך מוצעת” צוין כי “כל השימושים המותרים בהגדרת ‘דרך’ לחוק התכנון והבניה… לרבות מבני ומתקני ‘דרך’… א. מבנים ומתקנים… לרבות ומבלי לגרוע מכלליות האמור לעיל: תחנות לאיסוף נוסעים והורדתם…”.
בסעיף 4.3.1 שכותרתו “שימושים”, תחת הכותרת של “מרכז תחבורה” צוין כי:
“1. מבנה ‘דרך’ מסוג מרכז לתחבורה ציבורית הכולל בין היתר מבנים ומתקנים הנדרשים לצורך יעול השימוש בתחבורה הציבורית ומתן אפשרות לריענון הנוסעים בדרך כגון מבנה נהגים, מבנה שירותים ציבוריים, חדר שנאים לטעינת אוטובוסים ורכבים חשמליים, עמדות טעינה חשמלית, מבנה מוגן וחנות נוחות.
2. כל השימושים המפורטים בסעיף 4.2.1” (דגש לא במקור, י’ ל’).
18. כאמור, סעיף 4.2.1 מאפשר את כל השימושים המותרים בהגדרת ‘דרך’ בחוק.
בהתאם לסעיף 1 לחוק, שהוא סעיף ההגדרות, “דרך” היא “תוואי למעבר רכב, הולכי רגל או בעלי חיים, לרבות מסילת ברזל, מבני דרך, אי תנועה, קיר תומך, קיר או סוללה למניעת רעש וכן תעלה, חפיר ומעביר מים בצד הדרך או מתחת לה, ולרבות מתקני דרך”.
בהתאם לסעיף 1 לחוק, “מתקני דרך” הוא “כל אחד ממיתקנים אלה שבתוואי הדרך: אבן שפה, גדר, מחסום, מעקה, עמוד תאורה, רמזור, תחנה לאיסוף נוסעים ולהורדתם, תחנת המתנה לרכב, ספסל רחוב, מיתקן איסוף אשפה, עמדת קריאה לעזרה, תמרור, חניה במפלס הקרקע, מתקני איתות, בקרה, ניתור ונדידה הנדרשים להפעלת הדרך, מתקן טעינה לרכב חשמלי, מתקני חשמול וטעינה בחשמל לרכבת, וכן כל מיתקן הנדרש במישרין לצורך הפעלה של דרך והמהווה חלק בלתי נפרד ממנה”.
בהתאם לסעיף 1 לחוק, “מבנה דרך” הוא “מחלף, גשר או מנהרה לרבות חפיר או סוללה המצוים בתחילתו או בסופו של אחד מאלה וכן תחנה לתחבורה ציבורית, וכל בניין אחר הדרוש במישרין לצורך הקמתה של דרך או השימוש בה שקבע שר הפנים לאחר התייעצות עם שר התחבורה והבטיחות בדרכים…”
בהתאם לסעיף 1 לחוק, “תחנה לתחבורה ציבורית” היא “תחנה לנוסעים בתחבורה ציבורית שאינה מיועדת רק לאיסוף נוסעים או להורדתם מרכב או מרכבת, לרבות מיתקנים המיועדים למתן שירותים נלווים הנדרשים במישרין להפעלת התחנה ולמתן שירותים בסיסיים לרווחת הנוסעים בה”.
הנה כי כן, התכנית שאושרה מלכתחילה איפשרה שימושים של עמדות טעינה חשמלית וחנות נוחות, ונדמה כי תכנית זו מתכתבת גם עם ההגדרות בחוק של “דרך”, “מבני דרך”, “מתקני דרך” ו”תחנה לתחבורה ציבורית”, כאשר לטעמי אין ספק כי בגדרי שירותים בסיסיים לרווחת הנוסעים בתחבורה
הציבורית ובמידה מסוימת אף לאלה שמפעילים את התחנה, נכללת גם “חנות נוחות”.
19. התכנית לא מתכתבת רק עם הוראות החוק, אלא גם עם תכנית המתאר הארצית שחלה עליה, תמ”א 1. לית מאן דפליג שתמ”א 42 לא חייבה את המשיבים באשר לתכנית הרלוונטית משום שזו טרם נכנסה לתוקפה בהעדר אישור ממשלה (ראו סעיף 53 לחוק). בהחלטה בהתנגדות משיבה 1 הפנתה לתמ”א 1 וציינה כי תכנית זו מאפשרת את השימושים שעליהם השיגה העותרת.
בסעיף 5 לפרק התחבורה של תמ”א 1, שכותרתו “הכנת תכנית לדרך”, צוין ש”תכנית הכוללת התוויית דרכים הכלולות ברשת הדרכים הארצית, שינויים בהם או הרחבתן תכלול ותקבע שטחים מיועדים לדרך, למיתקני דרך ולמבני שרות לאורך הדרך. בתוכניות המוגשות על פי סעיף 261 לחוק לא תחול חובת ציון כל מבני השרות”.
בסעיף 2 לפרק התחבורה של תמ”א 1, הוא סעיף ההגדרות “דרך” מוגדרת “כל דרך הכלולה ברשת הדרכים הארצית, לרבות קטע ממנה”.
“מבנה שירות” מוגדר בסעיף 2 כ”מבנה לשרות הנוסעים, לרבות תחנת מידע, תחנת תדלוק על פי תמ”א 18, מסעדה, קיוסק, חניון לשרות הציבור, מצפה נוף”.
“מתקן דרך” מוגדר כ”מבנה או מתקן המהווה חלק של דרך ודרוש להקמתה ולפעולתה, לרבות גשר, מנהרה, מעביר מים, אבן שפה, גדר, עמוד תאורה, רמזור, אי תנועה, תעלה, קיר או סוללה למניעת רעש, תחנה לאיסוף ולהורדת נוסעים, תחנת המתנה לרכב…”.
20. לסיכום עניין זה, סבורני כי לא ניתן לומר שהתכנית שהופקדה לא תאמה את התכנית הראשונה שנדונה במוסדות התכנון, קרי התקנון של התכנית ולא ניתן לומר כי אותה תכנית, לרבות השימושים של עמדות טעינה חשמלית וחנות נוחות לא מעוגנת בחוק או עומדת בסתירה לתכנית העל הרלוונטית, תמ”א 1.
כפועל יוצא, לא ניתן לומר כי ביסוס החלטת משיבה 1 לדחות טיעוני העותרת בהתאם לנימוקים אלה התקבלה בחוסר סמכות. החלטת משיבה 1 התקבלו בהתאם לסמכותה ועל-פי דין.
21. אכן, בדיון לקראת ההפקדה נאמרו מספר אמירות, אליהן גם הפנה ב”כ העותרת בכתב העתירה ובדיון, מהן ניתן היה להבין כי הייעוד של תא שטח 200 הוא לא מסחרי כי אם לצרכי תחבורה ציבורית, ואולם, מתמלול הישיבה שצורף כנספח לכתבי הטענות עולה שלא כל מה שנאמר בישיבה תומלל וכן שבנושא זה, של השימושים שייעשו באותו תא שטח היו מחלוקות בין משתתפי הישיבה. מכל מקום, נציגת לשכת התכנון של מחוז דרום אמרה באותו דיון גם את הדברים הבאים “הועדה מציינת כי מדובר בשטח כלוא שככול הנראה יכולה להיות בו תועלת למשתמשי הדרך והתחבורה הציבורית, אולם נראה כי נדרש עדיין לגבש את המתווה לגבי השימוש המיטבי בתא שטח זה בהתייחס לכלל התכניות תחבורה ציבורית. הועדה סבורה כי לא נכון לסמן את תא השטח ביעוד דרך מוצעת וקובעת כי יש לסמנו כמרכז תחבורה, בהמשך להתייעצות שהתקיימה עם האגף לתחבורה ציבורית במשרד התחבורה ועם אגף תחבורה באגף התכנון, יירשם בטבלה 5 בהוראות תכנית כי היקף הזכויות בתא שטח זה יהיה 250 מ”ר אשר ישמשו לתשתיות תפעוליות עבור תחבורה ציבורית” (דגש לא במקור, י’ ל’).
כמפורט לעיל, בשלב מאוחר לישיבה זו הגורמים המוסמכים גיבשו עמדתם ביחס למתווה הנכון ביחס לתא שטח 200, וזאת בין היתר גם בהתייחס לגודל מבנה חנות הנוחות שבו שהוגבל ל-30 מ”ר בלבד.
לא למותר לציין בהקשר זה, כי ב”כ העותרת אישר בדיון שהתקיים שאין ביכולתו להציג ולו פסק דין אחד לתמוך עתירתו לסעדים שהתבקשו על בסיס טענה דומה של פער בין הדברים שנאמרו בדיון לקראת ההפקדה לבין התכנית שלבסוף הופקדה.
22. אף אם ניתן היה לראות באמירות שנאמרו בדיון לקראת ההפקדה משום החלטה של הרשות ביחס ליעוד של תא שטח 200 וביחס לכך שלא יעשה שם שימוש מסחרי, וספק בעיני אם כך הם פני הדברים, “נקודת המוצא העקרונית היא שרשות מינהלית רשאית, ככלל, לחזור בה, לתקן, לבטל או לשנות החלטות קודמות שקיבלה בעניין נתון” (י’ דותן “ביקורת שיפוטית על שיקול דעת מנהלי”, כרך ב’, עמ’ 709). עניין זה נלמד בין היתר מסעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ”א – 1981 הקובע כי “הסמכה להתקין תקנות או ליתן הוראת מינהל – משמע גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה”. ברי, כי שינוי החלטה על ידי הרשות לא יכול להיעשות סתם כך, וגם בעניין זה יש לוודא שהרשות פועלת לטובת קידום האינטרס הציבורי מבלי לפגוע מעבר לנדרש בזכויות הפרט.
שיקול הדעת והגמישות של הרשויות לשוב ולבחון את החלטותיהן הוא נכון ביתר שאת ביחס לרשויות תכנון. אופי ההליך התכנוני של קיום ישיבות והתדיינויות עם גורמים מקצועיים שונים, בשלבים שונים, לרבות בשלב בחינת ההתנגדויות של גורמי חוץ להליך התכנוני עצמו, מצריך גמישות ובחינה של ההחלטות שכבר התקבלו מעת לעת. זאת, תוך הגשמת התכלית הציבורית שעומדת בבסיס ההליך התכנוני, לרבות הוצאתו אל הפועל ביעילות ובמהירות הנדרשת.
23. העותרת טענה כי ההחלטה לצמצם את שטח חנות הנוחות ל-30 מ”ר, מלמדת על כך שגם משיבה 1 סברה שתמ”א 42 חלה בעניין. סבורני שיש לדחות טענה זו. כאמור, תמ”א 42 טרם נכנסה לתוקפה בהעדר אישור ממשלה. החלטת משיבה 1 לצמצם את שטח חנות הנוחות ל-30 מ”ר בעקבות טיעוני העותרת בשלב ההתנגדות לא מלמדת על כך שמשיבה 1 סברה שתמ”א 42 חלה על התכנית, אלא מלמדת על כך שמשיבה 1 הייתה קשובה לטענות העותרת ולסטנדרטים עתידיים בהקשרים דומים כאמור בתמ”א 42, ולמעשה, אך מלמדת על כך שהחלטת משיבה 1 בהתנגדות הייתה מידתית בכל הקשור להיקפי המסחר במתחם וכפועל יוצא לפגיעה האפשרית בעותרת. טענת העותרת שהמבנה כולו צריך להיות בגודל של 30 מ”ר ולא רק שטח חנות הנוחות שבמבנה שיוקם בתא שטח 200 נותרה אף היא בלתי מבוססת.
24. העותרת טענה כי לנוכח השימושים שאושרו בתא שטח 200 יש להשיב לה חלק מתא השטח שהופקע ממנה בעבר, שכן שימושים אלה הם לא לצרכי הציבור.
סבורני שיש לדחות גם את טענה זו.
סעיף 188(א) לחוק מתיר להפקיע מקרקעין שנועדו בתכנית לצרכי ציבור.
סעיף 188(ב)(1)(2) לחוק מגדיר “צרכי ציבור” כאחד מאלה: “דרכים…שטחי חניה…תחנות אוטובוסים…מתקני השנאה לחשמל, ובכלל זה חדרי שנאים ותחנות משנה…וכל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר הפנים לענין פסקה זו…
תחנות לתחבורה ציבורית…וכל צורך ציבורי אחר שאישר שר הפנים…”.
סבורני שבמישור המהותי השימושים שהותרו בתא שטח 200 נכנסים תחת הגדרת “צרכי ציבור” כאמור, זאת בין אם המקום הוגדר כמרכז תחבורה ובין אם הוגדר כמרכז או כתחנה לתחבורה ציבורית. הייעוד העיקרי של תא השטח האמור נועד לתת פתרון לצרכי הציבור הקשורים בתחבורה ציבורית, וזאת מעבר לייתרונות הגדולים הטמונים בתכנית שנועדה כאמור להיטיב עם הציבור הנוסע והמתגורר באזור.
השימוש המסחרי של חנות נוחות קטנה או של עמדות טעינה חשמלית הוא אך נלווה במקרה זה לשימוש המרכזי בתכנית שאושרה הקשור להיבטי התחבורה הציבורית ואין הוא צובע אותו בצבעים שמאיינים את תכלית ההפקעה.
בעניין זה ראו בג”ץ 3198/05 למלה נ’ עיריית תל אביב (פורסם בנבו, 13.06.2011), פסקה 33:
“מעבר לנדרש אציין, כי גם לגוף טענותיו של העותר אין לקבל את הטענה כי השימושים הנעשים במרכז המסחרי סותרים את מטרת ההפקעה. כבר בעבר נקבע, כי שאלת ההגשמה של מטרת ההפקעה נבחנת על בסיס מכלול השימושים הנעשים בקרקע המופקעת. כדי לעמוד במטרת ההפקעה, אין הכרח כי הקרקע תשמש במלואה למטרה הציבורית. גם שימוש מעורב, המשלב ביעוד הציבורי גם מטרה של הפקת רווח, או אלמנטים מסחריים מסוימים, אינו פוגם בהכרח ביעוד הציבורי. אלא שלצורך כך נדרש כי עשיית הרווח או היסוד המסחרי יהיו טפלים ונילווים למטרה הציבורית שלשמה נועדה ההפקעה, ובטלים אל מול העיקר, שהוא מימוש המטרה הציבורית […]
כך למשל, נפסק כי במסגרת הפקעה לצורך ציבורי, גוף המעניק שירות לציבור עשוי להגשים צורך ציבורי גם אם הוא מופעל על ידי גורם פרטי הפועל לשם השאת רווחיו […]
לכן אין מקום לראות את האלמנטים המסחריים במנותק מהפרויקט כולו, וכאילו עומדים בפני עצמם. יש לבחון את צדקת ההפקעה של אלמנטים אלה מן ההיבט הכולל של מטרת ההפקעה, ולא לבודד ולבוחנם בנפרד […]
המשפט מתייחס, אפוא, למטרת ההפקעה בפרשנות רחבה, המשקיפה על היעוד הציבורי במבט רחב מתוך הבנה כי צורכי החיים והציבור משולבים לעיתים קרובות ביסודות של עשיית רווח ושיקולים מסחריים. אלא שכדי להגשים את היעוד הציבורי שלמענו הופקעה הקרקע, נדרש כי המאפיינים הלא-ציבוריים יהיו טפלים ושוליים למטרה הציבורית העיקרית”.
25. כפועל יוצא, יש לדחות גם את טענות העותרת הקשורות בתחרות בלתי הוגנת. מקובלת עלי טענת העותרת כי על רשויות התכנון לתת דעתם גם להיבטים מסוימים של שיקולים כלכליים ומסחריים. כך וודאי באשר לעלויות פרוייקטים ציבוריים, היינו לשימוש שנעשה בכספי ציבור אך כך, במקרים מסוימים, גם בהיבטים מסחריים מסוימים כלפי “שכנים” וצדדים נוספים, דוגמת מתחרים עסקיים שעשויים להינזק מביצוע התוכניות ומימושן, כמו במקרים של “ריקושטים כלכליים” (ראו בעניינו של מתחרה עסקי למשל את עע”מ 8723/03 עיריית הרצליה נגד הועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף השרון [פורסם בנבו, 4.08.2004]).
עם זאת, שיקול העל של הרשות היה ונותר להגשים תכליות ציבוריות וככלל שיקולים מסחריים, ודאי של גורמים פרטיים, לא יהיו אלו שינחו ויובילו את הרשויות ובכללן רשויות התכנון בהחלטותיהן. בהתאם לכך, העותרת לא הרימה בענייננו הנטל להצדיק את ביטול או שינוי התכנית שאושרה והתקבלה, תכנית שכאמור כל כולה מיטיבה עם הציבור הרחב, מטעמים של תחרות לא הוגנת שלטענתה נוצרה לה.
עוד אציין, מבלי להביע כל עמדה כמובן, כי אם סבורה העותרת שמשיבה 3 או גורם אחר הסב לה נזק כלכלי כתוצאה מההפקעה בעבר ומאישור השימושים בתא שטח 200 בתכנית עתה, יכול ונכון לבחון עניין זה בהליכים משפטיים אחרים, אזרחיים, ולא במישור המנהלי.
26. סבורני שיש לדחות טענות העותרת גם ביחס להחלטת משיב 2. החלטת משיב 2 לדחות את בקשת רשות הערר של העותרת נראית לי סבירה ונכונה. לא התרשמתי שטענות העותרת שעלו בשלב ההתנגדוית הן בעלות השלכה עקרונית וציבורית רחבה.
אף אם ב”כ העותרת ניסה לשוות לטענותיו אופי עקרוני, בחינת טענותיו מלמדת כי אלו מתייחסות לנסיבות קונקרטיות הקשורות בזיקתה ובקרבתה של העותרת לתא שטח קונקרטי אליו התייחסה תכנית קונקרטית.
לא השתכנעתי כי להחלטות שנתקבלו על-ידי משיבה 1 השלכות רוחב בקנה מידה ארצי או שהן מעוררות עניין עקרוני מובהק או רגישות ציבורית כלשהי.
בעניין זה ראו למשל עע”מ ועד שכונת עין כרם נ’ הועדה המחוזית לתכנון ובניה – מחוז ירושלים (פורסם בנבו, 13.3.2003), פסקה 10:
“בשלב זה הייתי מסתפק באמירה הכללית בלי למצות ובלי לפרט, שכדי שתינתן רשות ערעור למועצה הארצית, נדרש שהעניין יהיה חשוב עד כדי הצדקה לערב את המועצה אם בשל היותו בעל השלכה רחבה, אם בשל אופיו העקרוני, אם בשל היותו מלווה ברגישות ציבורית מיוחדת ואם בשל היותו נתון למחלוקת ציבורית קשה”.
27. לסיכום, התכנית שאושרה התקבלה לאחר הליך מנהלי סדור ותקין; התכנית נבחנה ואושרה על-ידי הגורמים המוסמכים וטענות העותרת ביחס לתכנית נשמעו, נבחנו ונתקבלו בחלקן. ההחלטות שנתקבלו על-ידי המשיבים הן סבירות ומידתיות ולא מצאתי כל עילה מנהלית להתערב בהן.
לפיכך, אני דוחה את העתירה.
העותרת תשא בהוצאות משיבים 1 ו-2 בסך של 20,000 ₪ ובהוצאות משיבה 3 בסך של 20,000 ₪.
העתק מפסק הדין יישלח לצדדים.
ניתן היום, ג’ אב תשפ”ד, 07 אוגוסט 2024, בהעדר הצדדים.
יובל ליבדרו, שופט
