המערערת:
ועדה מקומית לתכנון ובניה – נאות חובב
ע”י ב”כ עוה”ד רועי רוזן ושוקי חן
נגד
המשיבה:
חברת חשמל
ע”י ב”כ עוה”ד שרון פטל ובן המאירי
פסק דין
לפניי ערעור על החלטת ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה מחוז דרום (להלן: “הוועדה”) נא”ח 8060/1122 מיום 14.03.2024 במסגרתה התקבל ערר המשיבה על שומת המערערת מיום 13.10.2021 בעניין השבחת מקרקעין בגוש 39774 חלקות 10,11 וחלק מחלקה 12 בנאות חובב, באופן שזו בוטלה (להלן: “ההחלטה”).
במסגרת הערעור עותרת המערערת לבטל את החלטת ועדת הערר ולקבוע כי המשיבה חבה בתשלום היטל השבחה כמפורט בשומה מטעמה.
רקע עובדתי
השבחת המקרקעין מושא ההחלטה התבססה על אישור תמ”א 10/ב/2/8 – תחנת כוח פנים ארצית “רמת חובב” שעסקה בתוספת שתי יחידות ייצור שפורסמה ביום 12.10.2008 (נספח 4 לערעור) (להלן: “אירוע ההשבחה”).
התכנית המשביחה עניינה בהוספת שתי יחידות לייצור חשמל מסוג טורבינות גז בהספק של 125 מגוואט כל אחת בתחנת כוח לייצור חשמל “אורות יוסף” (להלן: “התחנה”). תכנית זו שינתה את הוראות תמ”א 10/ב/8 באופן שהגדילה את סך הספק הייצור המותר בכל התחנה מ-970 מגוואט ל-1,220 מגוואט.
ביום 15.02.2009 ניתן למשיבה היתר בנייה להקמת שתי יחידות ייצור (מספר 6 ו-7) מסוג טורבינת גז בהספק של 125 מגוואט כל אחת (להלן: “אירוע המימוש”) (נספח 1 לתגובה המשיבה).
עם קבלת ההיתר בשנת 2009 החלו להיבנות שתי יחידות הייצור החדשות (כעולה מהסכמת הצדדים בדיון המקדמי מיום 26.11.2024 [להלן: “הדיון הראשון”], עמ’ 1, ש’ 15).
ביום 24.03.2011 התקבל הרישיון לייצר חשמל מהיחידות החדשות על-ידי רשות החשמל (עמ’ 1 ש’ 16 לפרוט’ הדיון הראשון, עמ’ 10, ש’ 1-2 לפרוט’ מיום 30.01.2025 [להלן: “הדיון השני”]).
ביום 29.07.2018 מקרקעי התחנה הועברו למרחב התכנון של המערערת בהתאם לצו התכנון והבנייה (רמת חובב) (תיקון), התשע”ח – 2018 (להלן: “הצו”) (נספח 4 לנספח 2 לתגובת המשיבה).
ביום 25.06.2020 נחתם הסכם למכירת התחנה מהמשיבה לגורמים פרטיים (סעיף 11ד להודעת הערעור והסכמת הצדדים כאמור בעמ’ 1, ש’ 20 לפרוט’ הדיון הראשון).
ביום 08.02.2022 הועברה הדרישה להיטל השבחה (נספח 1 לנספח 2 – כתב הערר – לערעור).
החלטת הוועדה
ההחלטה מושא ערעור זה עניינה כאמור בהיטל השבחה הקשור בהוספת שתי יחידות, טורבינות, לייצור חשמל, כשהיטל ההשבחה על-פי שומת המערערת עמד על מעל 46,000,000 ₪, בעוד שעל-פי שומת המשיבה אין השבחה במקרקעין.
במסגרת ההחלטה הוועדה התייחסה לכך שהמערערת קיבלה לתחום מרחב התכנון שלה את המקרקעין דנן רק בשנת 2018.
כן הפנתה הוועדה לכך שבהוראת המעבר שבמסגרת הצו נקבע כי “דיון או פעולה אחרת שהחלה בהם ועדה מקומית או רשות רישוי ערב תחילתו של צו זה בנוגע לשטח מרחב התכנון המקומי לפי צו זה, תמשיך בהם הוועדה המקומית או רשות הרישוי של מרחב התכנון המקומי שנקבע בצו זה, מהשלב אליו הגיעו”.
הוועדה הבהירה, תוך שערכה הבחנה בין המקרה דנן להחלטה אחרת שקיבלה בעניין דומה, כי במקרה דנן המימוש אירע כבר בעת הוצאת היתרי הבנייה ולכן הפעולה הנוגעת להיטל ההשבחה החלה והסתיימה במועד הוצאת ההיתר כאשר המקרקעין לא היו במרחב התכנון של המערערת. בהתאם לכך נקבע, כי הסדר הרציפות שבצו הנ”ל לא חל עליה.
הוועדה הוסיפה, כי לו היה מדובר במצב שבו המימוש בעבר היה חלקי ולאחר שעברו המקרקעין לאחריות המערערת היה מתבקש מימוש מלא, אזי שהמערערת הייתה קונה סמכות לגבות את יתרת היטל ההשבחה בגין השלמת המימוש.
בהקשר זה נקבע, כי בהתאם לתכנית המשביחה, תמ”א 10/ב/2/8, מדובר בהוספת שתי יחידות לייצור חשמל מסוג טורבינת גז תעשייתית בהספק של כ-125 מגוואט כל אחת, ועל-פי היתר הבנייה שניתן למשיבה בשנת 2009 אושרו הקמתן של שתי יחידות לייצור חשמל בהספק של 125 מגוואט כל אחת.
הוועדה קבעה כי בהתאם לכך אין מחלוקת שבמקרה זה התכנית המשביחה מומשה במלואה כבר בעת הוצאת ההיתר. הווה אומר, לא מדובר במימוש חלקי וכפועל יוצא, אין למערערת סמכות או אפשרות חוקית לגבות היטל השבחה בגין המימוש הנוכחי במכר.
הוועדה דחתה את טענת המערערת על אודות כך שיש לבחון את חלקיות המימוש גם בהתחשב ברישיונות ייצור חשמל שניתנו למשיבה על-ידי רשות החשמל.
כלומר, הוועדה דחתה את טענת המערערת לפיה אם הרישיונות שניתנו לא אפשרו ייצור חשמל בהספק מרבי על-פי התכנית, הרי שמדובר במימוש חלקי של התכנית, גם אם היתר הבנייה איפשר מימוש מלא שלה.
בהקשר זה נטען על-ידי המערערת, כי מלכתחילה, על-פי רישיונות הייצור הכוללים שניתנו לכלל היחידות במתקן, אושר ייצור של 1,137 מגוואט בלבד, כאשר על-פי התכניות התקפות סך כל הייצור המותר עומד על 1,220 מגוואט.
כאמור, הוועדה מצאה לדחות טיעון זה של המערערת בעיקר לנוכח מסקנתה כי רישיונות ייצור החשמל לא מהווים חלק מהמימוש לעניין היטל ההשבחה. נקבע כי מדובר באישורים רגולטוריים שמקורם בחוקים אחרים ואין לקשור ביניהם לבין המימוש שעל-פי חוק התכנון והבנייה. הוועדה הוסיפה, כי היתר הבנייה שניתן הוא זה שמהווה את המימוש לפי חוק התכנון והבנייה ועל-פיו יש לבחון את שאלת חלקיות המימוש.
הוועדה ערכה הבחנה בין מצב שבו התקבל היתר לבניית מבנה ונבנה רק חלק ממנו לבין המצב במקרה זה בו ההיתר שהתקבל מומש בפועל כולו, והוצבו על המקרקעין בהתאם לו טורבינות לייצור חשמל, כאשר על-פי חוות דעת המומחים, אין צורך בשינוי ההיתר לצורך הגברת ייצור החשמל על-ידי אותן טורבינות שהוצבו על-פי ההיתר, כך שההיתר מומש בפועל במלואו.
הוועדה דחתה גם את טענת המערערת בנוגע לכך שהמשיבה התעשרה כתוצאה ממכר המקרקעין במסגרת מכרז הזכיין פרטי וכי ראוי שהתעשרות זו תתחלק עם הציבור.
הוועדה קבעה, כי לא כל התעשרות היא התעשרות שיש לצדה היטל השבחה, והוסיפה כי התמורה שהתקבלה במכרז מקורה ברפורמה במשק החשמל שאיפשרה מכירה של יחידות ייצור חשמל ליצרנים פרטיים וכי אין בין רפורמה זו לבין פעולה תכנונית החייבת בהיטל השבחה דבר.
הוועדה הוסיפה כי באופן עקרוני אין בהחלטה זו כדי למנוע את האפשרות שהמשיבה שנהנית מההשבחה תידרש לשלם היטל השבחה בעת המימוש, אלא שבמקרה זה המימוש נעשה כאמור כבר לפני שנים רבות, ולכן אם היה מקום לשלם היטל השבחה הוא צריך היה להיות משולם לוועדה שבמרחב התכנון שלה היו מצויים באותה עת המקרקעין.
בהתאם לכך נקבע, כי כיום המשיבה אינה מוסמכת לדרוש היטל השבחה בגין מימוש מאוחר יותר במכר לאחר שהתכנית כבר מומשה במלואה.
על רקע כל האמור, נקבע על-ידי הוועדה כי מדובר בשומת השבחה שאינה מבוססת, שאינה מקובלת ואשר לא בחנה את היקף המימוש על-פי התכנית המשביחה. כן נקבע, כי מדובר בשומה שאינה תואמת את הדין ונראה כי יש בה בעיקר ניסיון של המערערת לקבל בכל מחיר חלק בתמורה מעסקת המכר.
טענות הצדדים
בכדי למקד, יוצגו להלן טענות הצדדים במאוחד כפי שאלו השתקפו בכתבי הטענות וביתר הכתובים שהוגשו על-ידם, כמו גם בטיעונים שנשמעו במהלך הדיונים.
המערערת טענה, כי הוועדה שגתה בקביעתה שהיא נעדרת סמכות לחייב את המשיבה בהיטל השבחה משום שהזכויות בתכנית המשביחה מוצו במלואן בטרם העברת הנכס למרחב התכנון שלה.
המערערת טענה, כי שגיאה זו של הוועדה נשענה על קביעתה השגויה לפיה רישיונות ייצור חשמל אינם מהווים חלק מהמימוש לצורך החיוב בהיטל השבחה.
המערערת טענה בהקשר זה, כי תחנת כוח לייצור חשמל היא נכס שונה וייחודי מכל נכס אחר, שכן קרקע לתחנות כוח נמדדת ומתומחרת לצרכי שווי בראש ובראשונה בהתאם להספקי ייצור החשמל שלהן, זה הקיים בפועל וזה הפוטנציאלי, ובכך שונה תחנת כוח לייצור חשמל מנכסי נדל”ן אחרים אשר לרוב נמדדים ומתומחרים בהתאם לשיעור זכויות הבנייה בהם, הקיים והפוטנציאלי. עוד נטען בהקשר זה, כי יש להתאים את לשון החוק לשינויים ולמציאות החיים.
על רקע זה טענה המערערת, כי קבלת רישיון לייצור חשמל מהווה תנאי רגולטורי הכרחי לפי סעיף 4 לחוק משק החשמל – התשנ”ו – 1996 (להלן: “חוק משק החשמל”) שמצטבר לשני התנאים הראשונים שהם אישור מוסד התכנון הרלוונטי, המייעד את המקרקעין לתחנת כוח לייצור חשמל, והוצאת היתר בנייה ממוסד התכנון הרלוונטי להקמת תחנת כוח לייצור חשמל.
נטען, כי במקרה דנן התעלמה הוועדה מהתנאי השלישי, זה של הוצאת רישיון לייצור חשמל, כאשר התכנית המשביחה אך קבעה נתון של הספק ייצור חשמל מקסימאלי שבכדי להגשימו במלואו נדרש כאמור לא רק להוציא היתר בנייה כי אם גם לקבל אישור לייצור חשמל מרשות החשמל, מה שבוצע באופן חלקי.
לעניין האפשרות לראות באירוע חיצוני לאירועי המימוש הקבועים בתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, התשכ”ה – 1965 (להלן: “התוספת” ו- “החוק” בהתאמה) כאירוע שיאפשר מימוש לראשונה של זכויות הפנתה המערערת לבר”מ 168/20 ברקול נ’ הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חולון (פורסם בנבו, 15.02.2023) (להלן: “עניין ברקול”).
על בסיס כל האמור, טענה המערערת כי היתר הבנייה שהוצא לא היווה במקרה זה מימוש מלא של הזכויות לייצור חשמל, שכן במועד הוצאת היתר הבנייה נותרה יתרת זכות בלתי מנוצלת, על-פי הרישיונות שניתנו, של 83 מגוואט, ואלה מומשו לראשונה רק במועד המכר, מועד שהוא לאחר המועד שמקרקעי הנכס הועברו למרחב התכנון שלה, ולכן בהתאם לסעיף 5 לצו, קמה לה הסמכות לגבות את היטל ההשבחה.
המערערת הבהירה, כי בהתאם לאמור ההיטל שדרשה התייחס אך ל-83 מגוואט, היינו ליתרת המימוש שהושלם עם המכירה עת ניתן רישיון נוסף לייצור חשמל של 83 מגוואט.
המערערת אישרה בדיון השני כי לא ביקשה היטל על כל ה-1,220 מגוואט שכן “ה- 1,137 זה כבר מומש והתיישן… אני מסכים שאם היה היתר מלא והיה מימוש מלא כבר בשנת 2009, אז בחלוף 7 שנים יש התיישנות” (עמ’ 8 ש’ 16-17, 23; עמ’ 14, ש’ 12-13).
כשנשאלה המערערת בדיון הראשון האם מתן הרישיון על-ידי רשות החשמל מהווה אירוע מימוש, השיבה זו כי “אני משיב שלא זה אירוע המימוש, אלא עושה קונקרטיזציה של המתן היתר, וההיטל יהיה בהתאם לכמות המימוש. לטענתי, לו המשיבה לא הייתה מוכרת ולא היה אירוע מכירה, אז היטל ההשבחה היה בהתאם לקביעה של רשות החשמל, קרי לקביעה הקונקרטית לאשר את הגדלת ההספק. לשאלת בית המשפט… האם בכל פעם שרשות החשמל תוציא רישיון חדש צריך להטיל היטל השבחה חדש פעם אחר פעם אחר פעם, אני משיב שכן” (עמ’ 5, ש’ 4-9).
המערערת נשאלה בדיון הראשון האם היא מכירה תקדימים משפטיים שהכירו באפשרות של גביית היטל השבחה על-פי החלטה חוזרת ונשנית של גורם שהוא זר לרשות הגובה את היטל ההשבחה, וזו השיבה שהיא לא מכירה (עמ’ 5, ש’ 15-17).
בדיון השני כבר הסכימה המערערת “שדרך המלך היא גבייה בצומת של הוצאת היתר הבנייה, אך… שלמקרה הזה הייתה תקלה. לא נגבה היטל השבחה על ה – 1,137 כי היה שטח גלילי. בנסיבות הללו שנותרו, זה אותם 83 מגה ואט אחרונים שלא מומשו” (עמ’ 13, ש’ 12-14).
כן הסכימה שאם ניתן היתר בנייה בהתאם לתמ”א הרשות יכולה לגבות היטל השבחה מלא גם אם עוד לא התקבל רישיון של חברת חשמל אף שהוסיפה ש”זה כפוף לרישיון של רשות החשמל. זה החוק” (עמ’ 13, ש’ 24-26).
בעניין זה הפנתה לסעיף 1(1) לתוספת המדבר על שימוש בזכויות, והטעימה שאם אין רישיון לשימוש אז לא ניתן לספק חשמל, היינו לממש, ואולם כשהופנתה לכך שבאותו סעיף ישנן מספר חלופות היכולות להיות מוגדרות כ”מימוש” דוגמת קבלת היתר לפי חוק זה לבנייה, דהיינו שאין דרישה בהכרח שההיתר יהיה לשימוש לצורך ההכרה במימוש, השיבה “שצריך את השכל הישר, ושלא ניתן לחייב בהספק שאין לגביו רישיון. זה פוגע בהתעשרות”, תוך שבהמשך הוסיפה כי לא ניתן היה לגבות מהמשיבה היטל השבחה לו הייתה מקבלת רישיון ל-0 הספק ייצור (עמ’ 13, ש’ 28 – עמ’ 14, ש’ 10).
המערערת העלתה טענות נוספות ביחס להחלטת הוועדה, דוגמת קביעתה כי לכל היותר היה ניתן לטעון להיטל השבחה ביחס ל-14 מגוואט בלבד או ביחס לכך שמדובר בהתעשרות שלא כדין של המשיבה שלא חויבה בהיטל השבחה.
בדיון השני חידשה המערערת והוסיפה טענה שלא העלתה עד כה ולפיה מבדיקה שערכה עלה כי לא נמצא היתר בנייה לטורבינה 5 באתר, ומכאן שלא ניתן לומר שהיה מימוש מלא כבר בשלב הוצאת ההיתר.
בהקשר זה נטען, כי אף ששתי יחידות הייצור אליהן התייחס אירוע ההשבחה – התכנית – הן טורבינות 6 ו-7 ולא טורבינה 5 שכזכור בעניינה חסר ההיתר על-פי הנטען, אין בכך כדי לשלול הטיעון שלא היה מימוש מלא בשלב ההיתר לטורבינות 6 ו-7, שכן בהתאם לפסיקה שניתנה בהקשר דומה, יש לזקוף את כל הזכויות שניתנו ליחידות הייצור החדשות ליחידות קודמות שניתנו (היינו ההיתר שניתן לטורבינות 6 ו-7 צריך להיזקף תחילה לטורבינה 5), ולכן המימוש ביחס ליחידות הייצור החדשות (6 ו-7) לא הושלם בשלב קבלת ההיתר, והוא הושלם למעשה רק בעת המכירה.
המערערת הודתה כי תזה זו של העברת ההיתר שניתן לטורבינות 6 ו-7 לטובת טורבינה 5 לא עמדה בפני השמאי ואף לא בפני ועדת הערר, וכשנשאלה האם לא מדובר בגדר הרחבת חזית שהיא לא ראויה להליך של ערעור מנהלי, השיבה “אני משיב שכן, ולכן אני סבור שצריך להחזיר את העניין לוועדה” (עמ’ 10 ש’ 4-7). בהמשך הוסיפה כי ניתן בשלב זה לעמוד על הוצאת היתר בנייה גם עתה לטובת טורבינה 5 (עמ’ 10, ש’ 9-13).
כאן המקום לציין, כי בדיון הראשון הסכימה המערערת שהיתר הבנייה משנת 2009 שניתן מכוח התכנית המשביחה התייחס ליחידות 6 ו-7 (עמ’ 3, ש’ 22-26).
המערערת העלתה טענה נוספת, שלא היה לה זכר בהודעת הערעור ובדיון הראשון, ולפיה לא היה כל אירוע שבעטיו ניתן היה לחייב את המשיבה בהיטל ההשבחה, וזאת בשים לב לכך שבחודש מאי 2018 נחתם הסכם הסדרה בין רמ”י, המדינה והמשיבה אשר העביר את כלל הנכסים למשיבה, ובהתאם לסעיף 62(ו)(2) לחוק משק החשמל לא ניתן היה לגבות היטל השבחה מהמשיבה עד אותה עת. הווה אומר, שלא היה אירוע השבחה עד אירוע המכירה.
המשיבה עתרה לדחות את הערעור.
המשיבה טענה כי החלטת הוועדה היא מנומקת, מקצועית ומפורטת, שניתחה כדבעי את המצב התכנוני והמשפטי ואשר התייחסה לטענות, ומכאן שאין בערעור כדי להצדיק התערבות בהחלטה, לא כל שכן, לנוכח ההלכה הפסוקה הקובעת אמות מידה מצומצמות ביותר להתערבות.
יצוין, כי המשיבה הסכימה בדיון הראשון שהשאלה האם עצם הגדלת הזכויות לייצור חשמל מהווה אירוע השבחה המצדיק היטל השבחה היא “שאלה טובה שיכול להיות שיהיו לה השלכות” כלשונו, אף שבהמשך השיבה לשאלה זו בשלילה (עמ’ 6, ש’ 4-13).
מכל מקום, המשיבה טענה כי הערעור כולו מושתת על “המצאה” של המערערת לפיה בכל הנוגע לתחנות כוח קבלת רישיון לייצור חשמל מאת רשות החשמל מהווה אקט של מימוש זכויות לצורך חיוב בהיטל השבחה, וזאת במובחן מקבלת היתר בנייה שאין די בו לשיטת המערערת כדי להוות מימוש זכויות. המצאה זו, כך נטען, סותרת את לשון החוק והגדרתו הברורה של המונח “מימוש זכויות” כאמור בסעיף 1 לתוספת לחוק, וכן סותרת את פרשנות מונח זה כפי שנקבעה בהלכה הפסוקה.
המשיבה הוסיפה כי הוועדה צדקה כשקבעה שהתכנית המשביחה מומשה במלואה בעת הוצאת היתרי הבנייה, וזאת עוד טרם הועברו המקרקעין למרחב התכנון של המערערת.
המשיבה טענה כי אין ביסוס בחוק לטענת המערערת לפיה קיימת זיקה בין קבלת רישיון לייצור חשמל למימוש זכויות לצורך חיוב בהיטל השבחה.
לטענת המערערת, קבלת רישיון לייצור חשמל איננה נכנסת תחת הגדרת “מימוש זכויות” כאמור בסעיף 1 לתוספת לחוק.
עוד נטען, כי במקרה זה התקבל היתר הבנייה להקמת שתי הטורבינות בהספק של 125 מגוואט כל אחת כבר בשנת 2009, ובכך למעשה היתר הבנייה היווה “מימוש זכויות” של מלוא ההספק שהותר בתמ”א – אירוע ההשבחה – ואין בעצם העובדה שבסופו של יום התקבל רישיון ייצור חשמל בהספק נמוך יותר מזה שכלול בהיתר כדי ללמד על כך שהיה מימוש חלקי. נטען, כי האקט של מימוש התכנית, לצורך החיוב בהיטל השבחה, הוא בהיתר הבנייה, שלא היה מותנה בקבלת רישיון או היתר כזה או אחר, אף לא בקבלת רישיון ייצור מרשות החשמל.
עוד נטען, כי קבלת עמדת המערערת תוביל למצב בו ועדה מקומית לא תוכל לחייב בהיטל השבחה במקרה שטרם ניתן רישיון לייצור חשמל, גם במקרה בו תיאלץ להמתין שנים עד שיינתן רישיון שכזה. זאת, גם אם ניתן היתר בנייה שהתיר את מלוא הבינוי וההספק לפי התכנית. קבלת תזה זו תפגע, כך נטען, בכלי האפקטיבי שניתן לוועדות מקומיות להוציא חיוב בהיטל השבחה במועד מתן היתר הבנייה ובנוסף, תטיל עליהם נטל לא סביר לעקוב באופן תדיר אחר רישיונות ייצור חשמל הניתנים על-ידי צד ג’, והכל בניגוד לתכלית המחוקק ליתן בידי הוועדות המקומיות כלי גבייה אפקטיבי.
המשיבה טענה כי אין בעניין ברקול להשליך על ענייננו. זאת, משום שבעניין ברקול דובר בתכנית חיצונית של ועדה מקומית שגיבשה את ההשבחה, להבדיל מענייננו בו המחלוקת מתמקדת בשאלת המימוש ולא ההשבחה, כשאין מחלוקת שרישיונות ייצור החשמל לא הוסיפו על מה שהותר על-פי התכנית.
המשיבה טענה, כי על הרשות לפעול אך ורק בהתאם לסמכותה על-פי דין כנגזרת מעקרון חוקיות המנהל, ולפיכך צדקה הוועדה כשקבעה בהחלטה שהמערערת לא הייתה מוסמכת לחייב אותה בהיטל השבחה שכן בעת אירוע המימוש – אישור היתרי הבנייה בגינם הושת היטל ההשבחה – המקרקעין היו מצויים מחוץ למרחב התכנון שלה.
המשיבה הוסיפה, כי הוראת המעבר בצו מתייחסת לדיון או לפעולה אחרת שהחלה בהם הוועדה המקומית או רשות הרישוי ערב תחילתו של צו זה, כשבענייננו ערב תחילתו של הצו לא החלו כל פעולה או דיון מטעם הוועדה המקומית או רשות הרישוי הקודמת בדבר דרישת התשלום או ביחס להיטל השבחה.
המשיבה הוסיפה, כי ממילא חלפה תקופת ההתיישנות מהמועד שבו ניתן היה לגבות היטל השבחה שכן דרישת התשלום מבוססת כולה על השבחה נטענת מכוח אירוע השבחה משנת 2008, אשר מימושה היה עוד בשנת 2009 ושומת ההשבחה יצאה רק בשנת 2022.
בעניין זה הדגישה, כי לא ניתן לחייב על מימוש שארע 7 שנים לפני הדרישה, וזאת במנותק מתקופה של 3 שנים שבה על הרשות לפנות בדרישה לתשלום היטל השבחה (עמ’ 11, ש’ 21-28 לפרוט’ הדיון השני).
המשיבה הוסיפה כי יש לדחות את הערעור גם משום שזה לא מתמודד עם החלטת הוועדה לפיה שומת ההשבחה אינה מבוססת ואינה מרימה נטל ראשוני להוכחת ההשבחה ומכאן שמדובר בערעור תאורטי.
המשיבה ביקשה לדחות את הטענות הנוספות שהועלו בכתב הערעור של המערערת, וביחס לטענות החדשות שנשמעו בדיון השני טענה כי יש באלו לא רק משום “הרחבת חזית” אלא גם משום סתירה של שומת ההשבחה שהוציאה המערערת. בעניין זה הפנתה להיתר הבנייה שהוצא במקרה דנן, ואשר מתייחס ספציפית ליחידות 6 ו-7, ומכאן שיש לדחות טענת המערערת כי יש לייחס היתר זה ליחידה 5. כן ציינה המשיבה, כי השמאי עצמו לא העלה על דעתו בשומת ההשבחה שערך לפעול כפי שהציעה המערערת (עמ’ 10, ש’ 18-36).
באשר לטענה הקשורה להסכם ההסדרה לפי חוק משק החשמל, נטען, מעבר להרחבת החזית, כי יש בה כדי להטעות. זאת, משום שהוראת סעיף 62(ו)(2) לחוק משק החשמל לא חלה על נסיבות ענייננו בעת הרלוונטית שכן הנכס בו עסקינן, היה ונותר בידי חברת החשמל, ובניגוד לנטען על-ידי המערערת בהחלט ניתן היה לחייב אותה בהיטל השבחה בכפוף להוראות החוק בהיותה חברה ממשלתית.
דיון והכרעה
לאחר שבחנתי את נסיבות העניין, טיעוני הצדדים והחלטת הוועדה, הגעתי לכלל מסקנה לפיה יש לדחות את הערעור.
מסקנתי בדבר כך שיש לדחות את הערעור נשענת על סברתי לפיה אין בסיס לטענת המערערת לפיה קבלת רישיונות לייצור חשמל מרשות החשמל מהווה תנאי נדרש לשם קביעה שהתקיים מימוש לצורך היטל השבחה.
קביעת הוועדה בסעיף 28.2 להחלטה לפיה “רישיונות ייצור החשמל לא מהווים חלק מהמימוש לעניין היטל ההשבחה. מדובר באישורים רגולטוריים שמקורם בחוקים אחרים ואין לקשור ביניהם לבין המימוש שעל פי חוק התכנון והבנייה. משניתן היתר בנייה הוא מהווה את המימוש לפי חוק התכנון והבנייה ועל פיו יש לבחון את שאלת חלקיות המימוש”, מקובלת עלי.
סעיף 1(א) לתוספת מגדיר “מימוש זכויות” בהאי לישנא: “”מימוש זכויות”, במקרקעין – אחת מאלה:
קבלת היתר לפי חוק זה לבנייה או לשימוש בהם שלא ניתן היה לתיתו אלמלא מתן הקלה או התרת שימוש חורג שבעקבותיהם חל היטל השבחה;
התחלת השימוש בהם בפועל כפי שהותר לראשונה עקב אישור התכנית שבעקבותיו חל היטל ההשבחה…
העברתם או העברת החכירה לדורות בהם, בשלמות או חלקית, או הענקת זכויות בהם…”.
הנה כי כן, בלשון החוק אין כל בסיס לטענת המערערת כי קבלת רישיון לייצור חשמל מהווה תנאי נדרש, כזה המצטרף לקבלת היתר או כזה העומד בפני עצמו, לצורך מימוש זכויות כבסיס לגביית היטל השבחה.
זו אף זו, בסעיף 9 להודעת הערעור ציינה המערערת כי “בכדי לעשות שימוש במקרקעין מסוימים לצורך ייצור חשמל, נדרש היזם לעמוד בשלושה תנאים רגולטוריים מצטברים הכרחיים בהעדרם לא ניתן לייצר חשמל והם:
אישור מוסד התכנון הרלבנטי…
הוצאת היתר בנייה ממוסד התכנון הרלבנטי…
קבלת רישיון לייצור חשמל…”.
דא עקא, שבהתאם לסעיף 1(א)(1) מימוש זכויות מתגבש גם אם מתקבל היתר לפי חוק זה לבנייה, כך שטענת המערערת כי קבלת הרישיון לייצור חשמל נדרש בכדי לעשות שימוש במקרקעין אינה רלוונטית לקביעה שהתגבש מימוש אם ניתן היתר לבנייה.
למותר לציין, כי בהתאם לסעיף 1(א(1) לתוספת, החוק שלפיו יש לקבל היתר הוא החוק – חוק התכנון והבנייה – ולא חוק משק החשמל.
סבורני כי יש לדחות את פרשנות המערערת לפיה נדרש אישור של חברת חשמל לייצר חשמל כתנאי לקביעה כי התגבש מימוש לצורך היטל השבחה לא רק בשל כך שאין לפרשנות זו בסיס בחוק כמפורט לעיל, אלא גם מטעמים פרקטיים ותועלתניים בעיקר מנקודת המבט של הרשות המקומית, היא נקודת המבט של הציבור הרחב שעבורו גובה הרשות את היטל ההשבחה.
סבורני כי המתנה לקבלת אישור רגולטורי כזה או אחר מאת גוף שהוא חיצוני לרשות המקומית עלולה לסרבל את הליך גביית היטל ההשבחה. קבלת פרשנות זו עלולה להוביל למצב שבו הרשות תיאלץ להמתין תקופה ארוכה, לעיתים של שנים, עד שיתקבל אותו אישור רגולטורי לשם גביית היטל ההשבחה, וזאת תחת גבייה בשלב מוקדם של צומת הוצאת היתר הבנייה.
אך מעבר לאמור, הדבר יטיל נטל מוגבר על הרשות לעקוב משך שנים אחר רישיונות כאלו ואחרים כדי לגבות את היטל ההשבחה.
סבורני כי הפרשנות של המערערת לא מתיישבת גם עם הוראת סעיף 7(א) לחוק לפיה “ההיטל ישולם לא יאוחר מהמועד שהחייב בו מימש זכות במקרקעין שלגביהן חל ההיטל…” זאת, מתוך הכרה כי הוצאת היתר בנייה מוכרת כמימוש זכות במקרקעין כשלעצמה. בעניין זה ראו עע”ם 1164/04 עיריית הרצליה נ’ יצחקי (פורסם בנבו, 05.12.2006) (להלן: “עניין יצחקי), פסקה 7 לחוות דעתה של השופטת ארבל:
“אמצעי האכיפה המנהליים מאפשרים לרשות להפעיל מנגנון גבייה אפקטיביים, ללא השקעה רבה של כספי ציבור, על-ידי ניצול ה’צמתים’ על ציר הזמן בהם נזקק החייב לשירותי הרשות”.
בבג”צ 7009/04 עיריית הרצליה נ’ היועץ המשפטי לממשלה (פורסם בנבו, 05.02.2014), פסקה 22 התייחס בית המשפט לצומת הגבייה של מתן היתר הבנייה:
“בסופו של דבר מועד קבלת ההיתר הוא ‘צומת’ דרכים משמעותי ביותר, במסגרתו מוציא בעל הנכס אל הפועל את התעשרותו עקב הפעולה המשביחה של הרשות. מקרה מיוחד זה, כך קבע המחוקק במפורש מצדיק תשלום של היטל השבחה”.
סבורני שיש לדחות גם את טענת המערערת בדבר כך שהוצאת היתר הבנייה היוותה במקרה זה מימוש חלקי משום שרשות החשמל נתנה בשלב הראשון אישור לייצור של 1,137 מגוואט מתוך 1,220 מגוואט.
כפי שצוין מעלה, שאלת קבלת הרישיון מרשות החשמל לא קשורה לשאלת המימוש לצורך היטל ההשבחה.
אך מעבר לכך, במישור העובדתי אין מחלוקת בין הצדדים כי היתר הבנייה שניתן כבר בשנת 2009 התייחס לשתי יחידות הייצור – 6 ו-7, כל אחת מהן ל-125 מגוואט, כך שיאפשר את היקף הייצור של 1,220 מגוואט במתקן כולו בהתאם לאירוע המשביח – תכנית התמ”א משנת 2008.
בין הצדדים גם אין מחלוקת כי עם קבלת ההיתר בשנת 2009 נבנו שתי יחידות הייצור החדשות בהתאם להיתר הבנייה, וכי רישיון לייצור חשמל ליחידות החדשות התקבל כבר בשנת 2011.
אין בעובדה שזכויות הייצור על-פי התכנית וההיתר לא נוצלו בפועל באופן מלא החל משנת 2009 כדי להוביל למסקנה כי המימוש היה חלקי.
בהקשר דומה צוין בע”א 2761/09 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ’ הפטריארך היווני אורתודוקסי של ירושלים (פורסם בנבו, 27.08.2012), פסקה 32:
“השאלה אינה אם מומשו זכויות הבניה או השימוש ‘בשטח’ דווקא, אלא אם מישהו התעשר – התעשרות כמובנה בחוק – כתוצאה מן ההשבחה”.
ובעניין דומה, נקבע בערר (צפון) 8103/16 חברת חלקות 7, 4 בגוש 15392 בע”מ נ’ הוועדה
המקומית לתכנון ובנייה עמק הירדן (פורסם בנבו, 14.10.2018), פסקאות 26-28 כי:
“ההנחה כי יש לחייב בהיטל השבחה בהתאם להיקף ניצול המקרקעין לאורך השנים, אינה תואמת את לשון החוק, לפיה המימוש מתגבש עם התחלת השימוש במקרקעין. אך ברור הוא כי שימוש הנמשך לאורך זמן, בוודאי שימוש מסחרי, מגדיל את ההנאה המופקת מן המקרקעין, אמנם אין הדבר משליך על מועד המימוש. זאת אף אם מדובר למשל בעסק הנדרש לרישיון עסק מדי שנה. השבחה אינה נגזרת מהיקף ההנאה או ההתעשרות המופקת מן המקרקעין בפועל בעת המימוש, ועניינה כאמור בעליית שווי המקרקעין במועד אישור התכנית, אף בטרם אירע כל אירוע מימוש… פרשנות אחרת הייתה מייצרת נטל לא סביר על הועדה המקומית לעקוב אחר היקף ניצול המקרקעין ולדרוש תשלומי היטל השבחה באופן שוטף, וזאת ללא יכולת אכיפה בהעדר פעולה מנהלית אחרת המבוצעת על ידה (כמו הוצאת היתר בנייה או התרת שימוש). לא זו בלבד, אלא שנטל ההוכחה בגביית המס מוטל על הרשות, כאשר אין בידיה כל כלי או שיטת מדידה לצורך כך. בעניינו למשל ביקשה הועדה המקומית להסתמך על נתונים המצוינים ברישיונות שניתנו ע”י רשות אחרת, ולאו דווקא קיימים בקשר לשימושים אחרים, וחלקם בגדר תחזית בלבד”.
אף אם הייתי מוכן לקבל את הנחת המערערת לפיה תחנת כוח לייצור חשמל היא בגדר “משהו” אחר בהקשר של היטל השבחה, סבורני שהנחה זו צריכה להתייחס אך לשאלת מקור ההשבחה.
הווה אומר, שאם ביחס לנכסי נדל”ן אחרים, למשל מבנים לצורך בנייה או תעשייה, ההשבחה נבחנת בהתאם להגדלת זכויות הבנייה בהם, הרי שביחס לתחנת כוח לייצור חשמל ההשבחה צריכה להיבחן בהתאם להגדלת זכויות ייצור החשמל בהן. כלומר, אם הוחלט על-פי תכנית מתאר להגדיל את זכויות ייצור החשמל בתחנה לייצור חשמל, אזי שמדובר באירוע השבחה, כפי שהיה בענייננו.
עם זאת, אין בין ההכרה בכך שתכנית מתאר המגדילה זכויות ייצור חשמל בתחנה לייצור חשמל מהווה “אירוע השבחה” על-פי אותה הנחה לבין היכולת לייצר את מלוא ההספק בהתאם לאותה תכנית (ולהיתר בנייה שניתן לפי אותה תכנית) ולא כלום.
היכולת לייצר חשמל תלויה גם בקבלת אישורים רגולטוריים שונים שיכול ויתקבלו באופן חלקי או מדורג על-פני תקופה ארוכה.
ככל שניתן היתר בנייה ליחידות ייצור חשמל על-פי התכנית המשביחה, והיחידות שלהן כושר הייצור המלא על-פי אותה תכנית והיתר אכן נבנו, הרי שהמימוש הוא מלא ולא חלקי, גם אם הייצור בפועל הוא לא מלא בשל כך שלא ניתן רישיון לייצור מלא.
בהקבלה, לא ניתן לקבל הטענה כי אין מימוש מלא של זכויות, מקום בו ניתן היתר בנייה לבית מגורים, על-פי תכנית, ובית המגורים נבנה, ואולם לא ניתן לאכלסו באופן מלא או חלקי בשל כך שלא התקבל טופס 4.
באופן דומה, לא יהיה מקום לקבל טענה על מימוש חלקי של זכויות במקרה שבו כיבוי אש לא נתן אישור ביחס לאחת מתוך שתי קומות נוספות שנבנו בבית מלון למשל, משקומות אלו נבנו על-פי היתר בנייה, היתר שהתייחס לשתי קומות, על בסיס תכנית שהתייחסה אף היא לשתי קומות.
חוסר היכולת לממש את מלוא הרווח הכלכלי של ההשבחה בשל העדר אישור של גורם זר לרשות התכנון, לא יכול להצדיק קבלת הטענה שלא היה מימוש מלא של הזכויות.
הדגש בהיטל השבחה מושם אחר עליית השווי ולא אחר אופן מימוש התכנית.
לא בכדי המערערת לא הצליחה להציג ולו מקרה אחד שבו הוכרה האפשרות לראות בקבלת רישיון או היתר מצד גוף שהוא זר לוועדת התכנון המקומית כתנאי להתגבשות אירוע מימוש.
סופו של דבר, סבורני שיש לדחות הטענות של המערערת כי קבלת רישיון של רשות החשמל היא תנאי למימוש זכויות לצורך היטל השבחה בתחנת כוח לייצור חשמל, וכי במקרה דנן היה מימוש חלקי בעת הוצאת היתר הבנייה משום שבאותה עת או סמוך לאחר מכן ניתן רישיון מרשות החשמל לייצר רק 1,137 מתוך 1,220 מגוואט שניתן היה לייצר על-פי התכנית ואשר לגביו הוצא היתר הבנייה.
לא למותר לציין בהקשר זה, כי הרישיון המאוחר של רשות החשמל שהתקבל בסמוך למועד מכירת התחנה לגורם הפרטי לא הוסיף כל זכויות ייצור חשמל על מה שהותר בהיתר הבנייה ועל מה שנקבע בתכנית – אירוע ההשבחה.
מסיבה זו סבורני כי אין בעניין ברקול אליו הפנתה המערערת כדי להשליך על ענייננו.
בעניין ברקול, ובמקרים הנוספים אליו הפנה בית המשפט העליון בפסק הדין, ההתייחסות הייתה אל מקרים שבהם הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה קיבלו החלטות שהובילו לגיבוש זכויות או זכויות מותנות שמקורן בתכניות שקדמו להתקנת תקנות התכנון והבנייה (חישוב שטחים ואחוזי בנייה בתכניות ובהיתרים), התשנ”ב – 1992.
באותם מקרים נעשה שימוש בתקנות לשם שינוי בתכניות קיימות על-ידי רשויות התכנון והבנייה לצורך הוספת “שטחי רשות”, והשאלה שעמדה על הפרק עסקה בעיקרה בסיווג החלטת הוועדה המקומית בדבר הוספת שטחי השירות מכח אותן תקנות – האם הן מהוות “אירוע השבחה” שבעטיו ניתן לחייב בהיטל השבחה, אם לאו (פסקה 59).
זאת, אף שגם שאלת המימוש נבחנה בעניין ברקול וביחס אליה נקבע כי:
“אף שמקור ההשבחה בענייננו מצוי כבר בתכנית המקורית (כך שיש לראות בה כמחוללת המס), הלכה למעשה, השבחה זו, ככל שהיא מעבר להיקף המקובל והנדרש, מתגבשת באופן סופי אך עם מתן ההחלטה הקונקרטית של הוועדה המקומית לעניין שטחי השרות” (פסקה 65, דגש לא במקור, י’ ל’).
בענייננו להבדיל, המחלוקת לא קשורה כלל בשאלת הגדרת “אירוע ההשבחה” כי אם בשאלת הגדרת “אירוע המימוש”.
ובמישור המימוש גם כן יש הבדלים בין ענייננו לבין עניין ברקול, באשר בענייננו אין מדובר בתכניות חדשות של רשויות התכנון והבנייה אשר הוסיפו זכויות ייצור חשמל מעבר למה שהותר באירוע המשביח – תכניות המתאר.
בענייננו מדובר אך במתן רישיון, על-ידי גוף שלא שייך לרשות התכנון והבנייה, רישיון שלא שינה דבר בתכניות או בהיתרים שניתנו, שכן היתר הבנייה שניתן מימש באופן מלא את זכויות ההספק שהותרו בתמ”א.
משקבעתי כי קבלת רישיון לייצור חשמל מרשות החשמל לא מהווה תנאי ל”מימוש” בעניינן של תחנות לייצור חשמל, וכפועל יוצא דחיתי הטענה לפיה בענייננו היה מימוש חלקי בשל כך שהרישיון שניתן על-ידי רשות החשמל לא התייחס למלוא יכולת הייצור שהותרה בתכנית ושבעניינה ניתן היתר הבנייה, אין מנוס מלהגיע למסקנות כי המערערת הייתה חסרת סמכות לדרוש מהמשיבה לשלם היטל השבחה, וכי החוב בגין היטל ההשבחה כבר התיישן.
באשר לטענת חוסר הסמכות שהעלתה המשיבה, סבורני שיש לתת את הדעת לשילוב שבין סעיף 17 לחוק הקובע כי “בכל מרחב תכנון מקומי תהיה ועדה מקומית לתכנון ולבנייה (להלן – ועדה מקומית)” לבין סעיף 196א לחוק הקובע כי “ועדה מקומית תגבה היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל פיה”, כפי שטענה המשיבה.
שילוב זה הוא שמעגן חוקית את המובן מאליו ולפיו ועדה מקומית לתכנון ולבנייה תגבה היטל השבחה במרחב התכנון המקומי הקשור אליה.
בענייננו אין מחלוקת כי הן בעת קרות אירוע ההשבחה (אירוע המס) בשנת 2008 והן בעת קרות אירוע המימוש – הוצאת היתר הבנייה – (מועד תשלום המס) בשנת 2009, המקרקעין שבהם נמצאת תחנת הייצור היו מצויים מחוץ למרחב התכנון של המערערת.
על רקע האמור נראה כי המערערת חסרת סמכות לדרוש היטל השבחה מהמשיבה.
עם זאת, יכול ולמערערת הייתה אפשרות לקנות סמכות בדרך אחרת.
כזכור, העברת המרחב התכנוני שבו נמצאת תחנת הייצור לתחום שיפוטה של המערערת נעשתה על-פי הצו משנת 2018.
סעיף 5 לצו קובע כי “דיון או פעולה אחרת שהחלה בהם ועדה מקומית או רשות רישוי ערב תחילתו של צו זה בנוגע לשטח מרחב התכנון המקומי לפי צו זה, תמשיך בהם הוועדה המקומית או רשות הרישוי של מרחב התכנון המקומי שנקבע בצו זה, מהשלב שאליו הגיעו; בסעיף זה ‘ועדה מקומית’ – לרבות ועדה מוועדותיה”.
הווה אומר, שיכול ובהתאם לצו הייתה אפשרות למערערת להיכנס בנעליה של הרשות הקודמת שהייתה מוסמכת ולפעול לא רק לקידום תכניות שבהן החלו בעבר וערב תחילתו של הצו הן טרם הושלמו, כי אם גם לדרוש היטל השבחה, אך זאת בתנאי שהייתה רציפות של פעולה בעניין זה. קרי, שערב תחילתו של צו זה היה דיון או נעשתה פעולה אחרת על-ידי הרשות המוסמכת בהקשר של היטל ההשבחה אל מול המשיבה, כך שהמערערת תוכל להמשיך הדיון או הפעולה הקשורה בהיטל ההשבחה לאחר כניסת הצו לתוקפו, מאותו שלב שאליו הגיע אותה רשות קודמת.
דא עקא, שבעניינה של המשיבה לא התקיים כל דיון ולא נעשתה כל פעולה בהקשר להיטל ההשבחה על-ידי הרשות שהייתה מוסמכת לטפל בעניין קודם כניסתו של הצו לתוקף, ומכאן שלא מתקיים הסדר הרציפות שיכול והיה מאפשר למערערת לקנות עתה סמכות לדרוש היטל השבחה.
בצדק הפנתה המשיבה בתגובתה לסעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה אשר מהווה ביטוי לעקרון חוקיות המנהל בהקשר הרלוונטי, שהרי בהתאם לסעיף זה “מסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות” (ראו בג”ץ 1640/95 אילנות הקריה בע”מ נ’ ראש עיריית חולון [פורסם בנבו, 13.02.1996], פסקאות 6-7).
ובהקשר אחר נקבע בבג”ץ 170/87 אסולין נ’ ראש עיריית קריית גת (פורסם בנבו, 09.05.1988), פסקה 6 לחוות דעת השופט (כתוארו אז) ברק כי:
“חוקיות המיסוי הינה בסיס כל משטר תקין ואין זה ראוי לאפשר לרשות שלטונית לגבות מס ללא הרשאה בחוק”.
על רקע כל האמור, מקובלת עלי קביעת הוועדה בסעיף 30 להחלטה לפיה “במקרה דנן, כאמור, המימוש נעשה כבר לפי 14 שנים. אם היה מקום לשלם היטל השבחה הוא צריך היה להיות משולם לוועדה שבמרחב התכנון שלה היו מצויים באותה עת המקרקעין. המשיבה כיום אינה מוסמכת לדרוש היטל השבחה בגין מימוש מאוחר יותר במכר לאחר שהתכנית מומשה כבר במלואה”.
באשר לטענת ההתיישנות שהעלתה המשיבה, סבורני כי בהינתן קביעותיי דלעיל בדבר כך שכבר בעת הוצאת היתרי הבנייה בשנת 2009 היה מימוש זכויות מלא, ובדבר כך שלא התקיימה רציפות בהתאם לסעיף 5 לצו, אזי שבעת שהמערערת דרשה מהמשיבה לשלם היטל השבחה בשנת 2022, חלפה כבר תקופת ההתיישנות העומדת על 7 שנים.
למעשה, וכפי שצוין, אף המשיבה הסכימה בדיון השני עם ההנחה “שאם היה היתר מלא והיה מימוש מלא כבר בשנת 2009, אז בחלוף 7 שנים יש התיישנות” (עמ’ 8, ש’ 16-17, 23; עמ’ 14, ש’ 12-13).
הואיל וממילא קבעתי שישנה התיישנות אין מקום להרחיב ביחס לטענת השיהוי שהוזכרה אף היא, הגם שמדובר בטענה שהיא נפרדת ומובדלת מטענת ההתיישנות. בעניין זה מוצא אני רק להפנות לסעיף 5 להנחיה 7.1002 “הפעלת הליכי גבייה מינהליים לפי פקודת המיסים (גבייה)” “ככלל, תקופת ההתיישנות של תובענות אזרחיות היא 7 שנים אלא שבהתחשב בטיבם ובאופים של חובות מינהליים, אין זה סביר שרשות מינהלית תנקוט לראשונה הליכי גבייה בלא התראה ובלא צידוק, לאחר שחלפו שנים רבות מן המועד שבו יכלה לראשונה לגבות את החוב. לפיכך, על הרשות לפתוח בהליכי גבייה בתוך פרק זמן סביר, שהוא קצר מתקופת ההתיישנות האמורה. פרק זמן כאמור, מן הראוי שלא יהיה ארוך משלוש שנים”.
כזכור, בענייננו הפנייה למשיבה נעשתה בחלוף 13 שנים מאז ניתן היה לדרוש ממנה לשלם את היטל השבחה. מדובר בתקופה ממושכת ביותר, של למעלה מפי ארבעה מתקופת השיהוי שנקבעה בהנחיית היועמ”ש, ומנקודת מבטה של המשיבה אין נפקות לכך שהמקרקעין עברו במהלך השנים מתחום שיפוטה של רשות אחת לתחום שיפוטה של רשות אחרת.
המשיבה זכאית, כמו כל אזרח, לכלכל את צעדיה, לתכנן את מהלכיה במישור הכלכלי ולהיות מסוגלת להתמודד כיאות עם דרישת תשלום מהרשות, ונראה כי דרישת תשלום היטל השבחה בהיקף של עשרות מיליוני שקלים בחלוף 13 שנים לא באמת מאפשרת הדבר.
באשר לטענות החדשות שהועלו על-ידי המערערת אך בדיון השני (הצורך בזקיפת ההיתר שניתן ליחידות ייצור 6 ו-7 לטובת יחידת ייצור 5 שלא נמצא בעניינה היתר בנייה וחוסר היכולת לגבות היטל השבחה מהמשיבה בהתאם לסעיף 62(ו)(2) לחוק משק החשמל), מוצא אני להתייחס אליהן בקצרה בלבד, כדי לא להאריך יתר על המידה, וכבר עתה אציין כי לא מצאתי בהן ממש. תשובות המשיבה ביחס לטענות אלו מקובלות עלי, ואפנה את הקורא אל פירוט התשובות כאמור בטענות המשיבה מבלי לחזור עליהן.
בקצרה אוסיף, כי טענות אלו לא מבוססות במישור המשפטי והעובדתי גם יחד, כי טענות אלו לא עמדו בפני הוועדה ואף לא בפני השמאי. בעניין זה ראו למשל השמאות שנערכה על-ידי שמאי המערערת ממנה עולה כי התמ”א התייחסה להוספת שתי יחידות ייצור בהספק של 125 מגוואט כל אחת, וכי יתר הבנייה שניתן אישרה הקמתן של שתי יחידות לייצור חשמל בהספק של 125 מגוואט כל אחת, הן יחידות 6 ו-7.
היתר הבנייה שניתן מהווה כאמור מימוש ההשבחה על-פי התכנית, וזה כזו התייחסו כאמור ליחידות ייצור 6 ו-7.
כל רעיון זקיפת ההיתר לטובת יחידת ייצור אחרת, שנטען לגביה כי לא הוצא לה היתר בנייה, כדי לבסס הטענה שבעניינן של יחידות הייצור 6 ו-7 לא היה מימוש מלא נדמה כמלאכותי, לא מבוסס, לא עמד ביסוד השומה שנערכה וכטיעון מאולתר שגיבשה המערערת בין הדיון הראשון לדיון השני, כאשר בדיון הראשון בית המשפט כבר חיווה דעתו בדבר חולשת טיעוני המערערת.
אך מעבר לכל האמור, הטענות החדשות של המערערת מהוות שינוי ולמצער הרחבת חזית, באשר הן כאמור לא עמדו לנגד עיניי השמאים של הצדדים, לא עמדו בפני הוועדה ואף לא הוזכרו בכתבי הטענות, וודאי לא באופן מפורש, ודי בכך כדי לדחות טענות אלו.
בעניין זה צוין בע”א 8871/07 יודפת מושב עובדים להתיישבות חקלאית בע”מ נ’ נגוהות בע”מ (פורסם בנבו, ),12.07.2011, פסקה 19:
בעלי הדין מעצבים את המוסכמות ואת הפלוגתאות העומדות לדיון בגדרי כתבי הטענות שהגישו. ככלל, בעלי הדין מנועים מלסטות מגדרי המחלוקות אותן היתוו בכתבי טענותיהם, אלא אם קיבלו מראש היתר לכך מבית המשפט (ראו: תקנות 91 ו-92 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ”ד-1984 (להלן: התקנות)), או כאשר בעל הדין שכנגד הסכים לשינוי החזית, באופן מפורש או משתמע […] מבחינה דיונית, האיסור על שינוי חזית מחייב היצמדות להגדרת השאלות שבמחלוקת ומביא לדיון משפטי יעיל וממוקד. מבחינה מהותית, איסור זה מגן על בעל הדין, ובפרט – הנתבע, מפני עיוות דין, בכך שהוא מאפשר לו להיערך כראוי להתמודדות עובדתית ומשפטית עם הסוגיות העולות מכתבי הטענות […]”.
שינוי החזית בענייננו הוא חמור עוד יותר משעסקינן בטענות חדשות שעלו רק בשלב מאוחר של הערעור, וראו בעניין ע”א 8155/00 טיפוגרף נ’ ד”ר קרברסקי (פורסם בנבו, 18.07.2002), פסקה 11.
על רקע האמור, ככלל, אין להידרש לטענות החדשות של המערערת, אלא אם זו הראתה טעם מספיק לכך שהעלתה טענותיה החדשות אך בשלב זה, וזאת לא עשתה.
ודוק, לא כל הטענות החדשות שנטענו על-ידי המערערת הן טענות משפטיות גרידא, באשר חלקן מצריכות בחינת תשתית עובדתית אשר לא נדונה כלל בפני השמאי והוועדה.
על כל האמור אוסיף כי חובת ההגינות בה חבה המערערת כרשות ציבורית אף היא מטילה צל על מהלך זה של העלאת טיעון עובדתי ומשפטי חדש בשלב מאוחר של ההליך, משנתחוור לה כי טיעוניה עד כה לא שכנעו.
המערערת טענה כי אין זה ראוי שהמשיבה שהתעשרה לא תשלם היטל השבחה ולו בגין החלק היחסי של 83 מגוואט שלגביו ניתן רישיון רשות החשמל בעת המכירה של האתר לידיים פרטיות. זאת, בהינתן כך שהיא מלכתחילה לא שילמה כל היטל השבחה על הנכס בשנת 2009.
אכן, בבסיס היטל ההשבחה עומד העיקרון של מניעת עושר ולא במשפט, כשהתכלית לחיוב בהיטל השבחה היא של צדק חלוקתי. היינו, על הנהנה מן ההשבחה לחלוק את הרווח שנוצר לו כתוצאה מפעולות התכנון שביצעה הרשות בכספים ציבוריים עם הקהילה בה הוא יושב.
דא עקא, שלא די ב”התעשרות” בשל השבחה בכדי לחייב את הנהנה מן ההשבחה בתשלום היטל זה. יש לעמוד על כך שדרישת התשלום נעשית על-פי דין.
הווה אומר, שדרישת התשלום נדרשת על-ידי מי שהוא בעל סמכות לדרוש את ההיטל וזאת בתוך התקופה שבה ניתן לדרוש היטל זה.
בעניין זה צוין בפסקה 48 בעניין ברקול כי:
“נקודת המוצא הכללית הניצבת ברקעו של כל דיון בהיטל השבחה היא כי הטלת תשלום חובה וגבייתו צריכות להיעשות מכוח הוראות החוק בלבד”.
כפי שפורט מעלה, המערערת חסרת סמכות לדרוש את היטל ההשבחה מן המשיבה וממילא חלה התיישנות בענייננו, כך שלא ניתן עוד לדרוש את היטל ההשבחה שהיה נכון לדורשו בעת שמימשה המשיבה את זכויותיה בשנת 2009.
אך לפני ימים מספר הבהיר בית המשפט העליון בבר”ם 7560/22 קיבוץ שדה נחמיה נ’ הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גליל עליון (פורסם בנבו, 12.02.2025), פסקה 16 כי:
“[…] התפיסה הבסיסית העומדת ביסודם של דיני היטל ההשבחה, שלפיה בעל הזכויות העיקרי בקרקע, שנהנה מן ההשבחה, צריך לשתף את הציבור בחלק מן ההתעשרות שהורעפה עליו בעת שהוא מממש את זכויותיו במקרקעין”.
ודוק, בעת המימוש ולא בחלוף 13 שנים.
אכן, הציבור לא ייהנה במקרה זה מפירות ההשבחה של התחנה בדרך של גביית היטל השבחה מהמשיבה, אך הציבור ייהנה מכך שהמערערת, כרשות ציבורית, תפעל על-פי דין.
הדרישה מהרשות לפעול על-פי דין חשובה למשיבה במקרה הקונקרטי אך חשובה היא לכלל הציבור בהיבט הרחב של הדברים, ולעתיד לבוא.
כפי שצוין, ביסוד רעיון היטל ההשבחה עומדת הדרישה להימנע מעשיית עושר ולא במשפט.
בעשיית עושר לא די כדי לחייב בהיטל השבחה. החיוב צריך להיעשות בהתאם למשפט, ומשפט מתייחס גם לשאלת הסמכות של הרשות המתאימה לדרוש את היטל ההשבחה וגם לשאלת עיתוי דרישת התשלום בכפוף לעקרונות ההתיישנות והשיהוי שאף הם חלק מן המשפט.
בשולי הדברים אך לא בשולי חשיבותם, הוועדה היא גוף סטטוטורי מעין שיפוטי, מקצועי, מנוסה ובעל מומחיות בנושא זה של היטל השבחה (ראו למשל בר”ם 4367/16 מאיר נ’ הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הוד השרון [פורסם בנבו, 25.3.2018], פסקה 16 לחוות דעתו של השופט [כתוארו אז] פוגלמן.
בהתאם לכך, מידת ההתערבות של בית המשפט בהחלטות הוועדה צריכה להיות מצומצמת ותחומה לעילות ההתערבות המנהליות המוכרות דוגמת העדר סמכות, שיקולים זרים, הפליה וכיוצ”ב. בענייננו, לא נטען כי נפלו פגמים מנהליים שכאלה.
הטענות התייחסו לשיקול דעת הוועדה ואולם, כפי שפורט, החלטת הוועדה לא רק שהיא לא חורגת ממתחם הסבירות, כי אם נכונה היא, מנומקת ומשכנעת.
על רקע דברים אלה, לא מצאתי עילה מבוררת להתערב בהחלטת הוועדה.
לאור כל האמור לעיל, אני דוחה את הערעור, והחלטת הוועדה תעמוד על כנה.
המערערת תשלם סך של 30,000 ₪ הוצאות עבור המשיבה.
העתק מפסק הדין יישלח לצדדים.
ניתן היום, כ”א שבט תשפ”ה, 19 פברואר 2025, בהעדר הצדדים.
