לפני
כבוד השופטת יעל בלכר
העותרים
1. מיא בע”מ
2. דורון נוסבאום
3. מיכאל אריאלי
4. רחל וינברן
5. דן היימן
6. רירי סילביה מנור
7. רחל רמתי
8. נעמי קניון
9. עפרה גולנד-ארבטובה
ע”י ב”כ עוה”ד אלון סמואל ותומר אזרחי
נגד
המשיבים
1. עיריית תל-אביב-יפו
2. וועדת ההשגות לפי סעיף 7 לחוק עזר לתל אביב יפו (שמירה ושיפוץ חזיתות בתים), התשע”א-2011
ע”י ב”כ עוה”ד- דיקלה טואשי
פסק דין
עתירה מנהלית כנגד החלטת המשיבה 2 (ועדת ההשגות) לפי סעיף 7 לחוק העזר לחוק עזר לתל-אביב-יפו (שמירה ושיפוץ חזיתות בתים), התשע”א-2011 (חוק העזר או חוק העזר שיפוץ חזיתות) מיום 14.6.2022, לפיה נדחתה השגת העותרים לביטול הודעת השיפוץ שמסרה להם המשיבה 1 (העירייה) מכוח סעיף 4 לחוק העזר (הודעת השיפוץ או דרישת השיפוץ).
הצדדים, הנכס ודרישת השיפוץ
העותרת 1, חברה בע”מ, היא הבעלים הרשום של המקרקעין בשדרות בן גוריון 72 בתל אביב הידועים כחלקה 84 בגוש 6215, שעליהם בנוי בניין דירות (הבניין או המקרקעין. נסח רישום מקרקעין צורף בנספח 3 לעתירה). העותרים 2-9 הם בעלי מניות של כ-80% ממניות העותרת 1, והם בעלי הדירות בבניין, שראוי להירשם כבית משותף אך אינו רשום ככזה.
הבניין הוא כבן 73 שנים. על פי תכנית השימור של תל אביב-יפו, תא/2650 ב’ (תכנית השימור), הבניין מיועד לשימור רגיל (ראו גם סעיף 28 לעתירה).
העירייה מסרה לעותרים הודעת שיפוץ מיום 4.10.2021 (נספח 2 לעתירה). כפי שציינו הצדדים הודעות שיפוץ נשלחו ל- 11 בניינים נוספים בשדרות בן גוריון בעיר.
דרישת השיפוץ
בהודעת השיפוץ צוין כי “בביקורת שנערכה ביום 30.6.2021 … נמצא כי חזית הבניין במצב שאינו תקין, מוזנחת, בעלת מראה שאינו נאה ופוגעת בחזות העיר”. על פי הודעת השיפוץ ועל סמך חוות דעת המהנדס מחמד אבו שחאדה שצורפה לה (חוות דעת מהנדס העירייה), נדרשו בעלי הנכסים לשפץ את הבניין כמפורט להלן:
“3.1 הבאה של כל הפתחים: החלונות, התריסים והדלתות לאחידות, תיקונם וצביעתם.
3.2 תיקון והשלמת מעקות מרפסות לקבלת מראה אחיד וצביעתם בצבע פוליאוריטני.
3.3 פתיחת מרפסות.
3.4 התקנת גוף תאורה תיקני לעירית ת”א עם שם הרחוב ומס’ הבית בהתקנה סמויה.
3.5 סילוק סורגים, סורגים חדשים ככל שידרשו יהיו אחידים לפי פרט מאושר ויותקנו פנימה למישור הקיר.
3.6 איטום הגג. (במידה ולא בוצע)
3.7 העתקת מזגנים וצנרת מזגנים באופן שלא יראו מהחוץ
3.8 תיקון גדר וצביעתה
3.9 תיקון בטונים לפי מפרט מס’ 20
3.10 הסרה של כל החוטים והצינורות ע”ג קירות חוץ והתקנתם בתשתית תת קרקעית ובתוך הבניין. צנרת מים ביוב חיצוניים ככל שידרשו יהיו מפלדה, אנכיים ובתוואי מאושר. מרזבים חיצוניים ככל שידרשו יהיו מפח, אנכיים ובתוואי מאושר.
3.11 תיקון קירות חוץ וצביעתם”.
בהודעת השיפוץ הודע כי “הדרישה אושרה על ידי הועדה לשימור בישיבתה מיום 09/09/2021” (סעיף 12), והובהר כי “ההנחיות לעיל אינן מהוות הוראות לשימור אלא דרישות לשיפוץ. יחד עם זאת מאחר ומדובר במבנה לשימור הוא כפוף להוראות החוק הנוגעות לשימור ויש לבצע את העבודות בתיאום עם מחלקת השימור, לרבות על מנת שלא לפגוע בערכי השימור” (הסיפא לסעיף 3).
הליך ההשגה והחלטת הוועדה
לנוחות הדיון יכונו המשיגים, הם העותרים בתיק זה, “עותרים” גם בתיאור שלב ההשגה.
בהמשך להודעת השיפוץ הגישו העותרים לוועדת ההשגות השגה כמשמעה בסעיף 1 לחוק העזר (נספח 12 לעתירה), ואלו עיקריה:
ראשית, הבניין אינו עונה להגדרת “בית משותף” בחוק העזר, משאינו רשום ככזה, ועל כן חוק העזר אינו חל עליו;
שנית, הודעת השיפוץ מקורה בטעות וחוות דעת מהנדס העירייה שגויה, שכן הן אינן תואמות את המצב בפועל. לכל היותר נדרשים תיקונים קלים ביותר (צוינו התיקונים המינוריים שלהם מסכימים העותרים). מדובר בתיאור גנרי משוכפל, שנכתב לבניינים ברחוב ללא סיור במקום. חזיתו של הבניין נאה ביותר, והוא עבר שיפוץ חיצוני יסודי בשנים 2011-2012, כך שחל על העניין סעיף 5(א) לחוק העזר, לפיו לא ידרוש המנהל לשפץ בניין לפני חלוף 15 שנים מיום שנעשה בו שיפוץ אלא מטעמים מיוחדים שיפרט (דבר שלא נעשה);
שלישית, הודעת השיפוץ חסרת תוקף משלא הוצג מסמך התייחסות ועדת השימור לדרישת השיפוץ ולא הוכח כי נערכה התייעצות עם הוועדה לשימור, כדרישת סעיף 5(ב) לחוק העזר.
בנוסף, הלכה למעשה, כך נטען, מדובר בדרישות שימור במסווה של דרישת שיפוץ, שאין בינה לבין שמירה על חזיתות הבתים וחזית העיר, דבר. זהו שימוש בחוק העזר בחריגה מסמכות, כמנוף לביצוע עבודות שימור. כך ביחס ליותר ממחצית הדרישות מתוך רשימה של 11 סעיפי העבודות שנדרשו בהודעה. דרישות אחרות הן לפי הטענה דרישות כלליות ובלתי ממוקדות שלא ניתן להתייחס להן לגופן. נטען גם לאכיפה בררנית.
בנסיבות אלה טענו העותרים, כי הדרישות הוצאו בטעות ובהיסח הדעת ולחלופין, בחוסר סמכות לביצוע שימור במסווה של שיפוץ לפי חוק העזר. הדרישות נרחבות ומוגזמות, בלתי חוקיות, בלתי מוצדקות ובלתי סבירות, וביצוען מטיל עול כלכלי כבד על העותרים, תושביה הוותיקים של העיר. זאת אף שבהליכי התכנון של תכנית השימור, נציגי העירייה והוועדה לתכנון ובניה הצהירו כי בעלי בניינים לשימור לא יידרשו לבצע עבודות שימור אלא אם יבקשו היתר לתוספת בניה או הקלה.
העירייה השיבה כדלקמן:
חוק העזר חל על הבניין אף שאינו רשום כבית משותף.
דרישת השיפוץ לבניין הוצאה כדין, על יסוד חוות דעת מהנדס וביקורת שנערכה במקום, ולא על דרך הסתם או תוך שנשלחה הודעה גנרית.
לטענה שחל סעיף 5(א) לחוק העזר שכן טרם חלפו 15 שנים מאז השיפוץ הקודם השיבה העירייה, כי לא הוצגו כל אסמכתאות לתמיכה בטענה, וככל שנערך שיפוץ, הוא נערך ללא רישיון כדין. אילו היו העותרים פונים לעירייה בבקשה לרישיון שיפוץ היו מקבלים הנחיות ונמנעים מהוצאות שווא, ואין להם אלא להלין על עצמם. ממילא נמצא בביקורת ועל פי חוות הדעת מטעם העירייה, כי יש בבניין ליקויים שיש לתקן. כמו כן, הטענות נטענו בעל פה ובעלמא ללא כל אסמכתא או חוות דעת מומחה, ואין בהן כדי לסתור את חוות הדעת מטעם העירייה או את דרישת השיפוץ ביחס למצבו של הבניין והעבודות שיש לבצע בו. כך גם לא הוצגו ראיות כלשהן לטענה שמדובר בדרישת שיפוץ שמטילה עול כלכלי בלתי סביר ועלות של “מיליוני שקלים” ואף לא ראשית ראיה לעלות כלשהי.
אין מדובר בדרישת שימור. כפי שכבר נקבע בפסיקה, אין מניעה לשלוח דרישה לשיפוץ לפי חוק העזר גם למבנים לשימור. דרישה להסרת מפגעים מקירות חוץ, תוך דגש על חזית אחידה כמפורט בחוק העזר, כפי שנדרשו העותרים לעשות, אינה דרישה ייחודית למבנים לשימור.
חובת ההיוועצות עם ועדת השימור קוימה כדין. כפי שצוין באישור מיום 9.9.2021 שצירפה העירייה לתגובה להשגה, ועדת השימור קיבלה את כל המידע הרלבנטי להודעת השיפוץ, דהיינו: תיאור העבודות לכל אחד מהמבנים וצילומים (אישור ועדת השימור מספטמבר 21, נספח 13 לעתירה, בעמוד 130). דרישת השיפוץ אושרה על ידה בהתאם לנוהל העבודה שקבעה ועדת השימור לעצמה, ולפיו “חברי הוועדה המייעצת [לוועדת השימור – י’ב’] ישלחו את דרישות השיפוץ לחברי ועדת השימור. אם לא תתקבל תגובה תוך 10 ימי עבודה, יראו את הבקשה לאישור דרישת השיפוץ כמאושרת” (נוהל העבודה של ועדת השימור); ומשלא התקבלה התנגדות כאמור. על פי הפסיקה, אין חובה לקיים היוועצות בישיבה פיזית, בקשר ישיר פנים אל פנים של המשתתפים בדיון. ממילא גם לא הומצאה כל ראיה שיש בה כדי לסתור את חזקת התקינות של הרשות, כנדרש לצורך ביסוס הטענה שחובת ההיוועצות לא קוימה כדין. יתר על כן ולמעלה מן הצורך, צורף אישור ועדת השימור לרשימת העבודות שנדרשה לבניין (ובניינים נוספים), בישיבתה מיום 7.4.2022 (אישור ועדת השימור מאפריל 22, נספח 13 לתגובה המקדמית לעתירה). באישור נוסף זה גם צוינו שמותיהם של ארבעה מתוך חמשת חברי הוועדה שנתנו את אישורם, המהווים רוב מוסמך לקבלת החלטה כדין. לפיכך, ככל שנפל פגם, הוא תוקן. עוד נטען כי יש לדחות את הטענה לאכיפה בררנית שהועלתה בדיון לפני ועדת ההשגות, ולפיה העירייה מתפשרת עם לא מעט בניינים בקשר עם דרישות השיפוץ (עמוד 156 בנספחים לעתירה), שנטענה בעלמא ללא אסמכתאות וביסוס.
ביום 13.3.2022 נערך דיון בהשגה, לפני הוועדה שחבריה הם: יו”ר הוועדה, עו”ד גבי פריאל, מר רון מזרחי, והאדריכל, מר ג’קי לוי. אציין כי מעיון בפרוטוקול ניכר כי נערך דיון ארוך ורציני שבו נדונו בפירוט טענות הצדדים על פרטי העבודות שצוינו בהודעת השיפוץ (ראו פרוטוקול הדיון כפי שתוקן לבקשת העותרים, נספחים 17-18 לעתירה). בהחלטת הוועדה בתום הדיון ניתנה הזכות לעירייה להגיש תגובה בנושא ההיוועצות עם ועדת השימור ואכיפה בררנית. למען הסדר הטוב יוער, כי תמצית טענות העירייה לעיל כוללת גם את הטענות שפורטו בתגובה המשלימה (האחרונה צורפה בנספח 10 לתגובה המקדמית). לאחר הגשת התגובה המשלימה ניתנה החלטת ועדת ההשגות מיום 14.6.2022 מושא העתירה, שלפיה נדחתה ההשגה (ההחלטה או החלטת ועדת השגות) (בנספח 2 לעתירה צורפה ההחלטה כשחסר בה עמוד 2, והיא מצויה במלואה בנספח 11 לתגובת המשיבות).
עיקרי החלטת ועדת ההשגות
כאמור, ועדת ההשגות בהחלטתה מיום 14.6.2022 דחתה את כל טענות העותרים.
אשר לחובת היוועצות עם ועדת השימור (פסקה 4.1 להחלטה) – הוועדה קבעה כי קוימה חובת ההיוועצות בדרך ובאופן שקבעה לעצמה ועדת השימור. בחוק העזר אין הוראה מפורשת המסדירה את אופן קיומה של חובת ההיוועצות, ועל פי הפסיקה “וועדת השימור יכולה על פי שיקול דעתה לקבוע את הדרך הנכונה לקיום חובה זו, ובתנאי כי בדרך שנקבעה על ידה אכן מקוימת חובה זו כדי לשמור וליישם את מטרת חובת ההיוועצות”. הדין אינו מחייב שהקשר בין המתייעצים יהיה קשר ישיר או פנים אל פנים דווקא. ביסודה של חובת ההיוועצות עומד “… [מ]הצורך לבחון שאכן עבודות השיפוץ הנדרשות הינן בגדר הוראות חוק העזר, אינן פוגעות בערכי השימור ותואמות את הוראות התוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה התשכ”ה-1965 …”. נקבע כי ועדת השימור אימצה נוהל התייעצות שעולה בקנה אחד עם הדין ועם תכליתה של חובה זו; וכי העירייה קיימה את חובת ההיוועצות כדין, תוך שהתקבל אישור ועדת השימור. כמו כן לא נסתרה חזקת התקינות המנהלית בקשר לקיום חובת ההיוועצות.
ועדת ההשגות דחתה את הטענה כי דרישת השיפוץ היא למעשה דרישה לשימור, תוך שהפנתה להגדרת “שיפוץ” בסעיף 2 לחוק העזר ולהבחנה בפסיקה בין שימור לשיפוץ. לאור העבודות שנדרשו, וביישום הדין לענייננו קבעה הוועדה, כי “מההגדרה הנ”ל [הגדרת ‘שיפוץ’ בחוק העזר – י’ב’], ממטרת החוק, מחובת בעל הבית לשמור על חזית אחידה [ו]מראה תקין, ניתן ללמוד כי הדרישה היא דרישה לעבודות שיפוץ סטנדרטיות ואין המדובר בעבודות שימור”. עוד קבעה הוועדה, כי “עיון בעבודות המפורטות והנדרשות לצורך שמירת חזית הבית בצורה אחידה מלמד כי המדובר בהסרת מפגעים מקירות חוץ על מנת שהחזית של הבניין תהיה אחידה בצורתה. מעבר לדרישה נשמעו הסברים לכל אחד מפרטי הדרישה שניתנו ע”י מר שחאדה בדיון שנערך וכן ניתן אישור וועדת השימור לדרישת השיפוץ. לאחר שעיינו בטענות הצדדים, בעובדות שהוצגו בפנינו, בהוראות החוק ובפרשנות לחוק, מצאנו כי הדרישה לביצוע עבודות השיפוץ נשוא הדרישה הינן עבודות שיפוץ כמשמעותן בחוק העזר ולא עבודות לשימורו” (פסקה 4.4 להחלטה).
הטענה כי לאור הוראות סעיף 5(א) לחוק העזר לא ניתן להורות על ביצוע שיפוץ שכן טרם חלפו 15 שנים משיפוץ קודם, נדחתה אף היא. נקבע כי עבודות השיפוץ שבוצעו בעבר “בוצעו שלא להנחת דעתו של המנהל ובלא היתר שיפוץ ולכן אינו עומד בדרישות סעיף 5(א) לחוק העזר”. עוד נקבע כי “אין די בביצוע עבודות כפי שבוצעו בעבר בבנין כדי להחיל את הוראות סעיף 5(א) לחוק העזר. מה גם שמדברי מר שחאדה [המהנדס מטעם העירייה – י’ב’], פירוט העבודות בדרישה, וצילומי הבנין נראה כי הבית אכן זקוק לשיפוץ ולכן טענה זו נדחית” (פסקה 4.5 להחלטה).
נדחתה גם הטענה כי דרישת השיפוץ אינה סבירה ומלמדת שלא בוצעה ביקורת בבניין. הוועדה קבעה, כי עיון במסמכי הדרישה מלמד ש”מדובר בדרישות הקשורות בשיפוץ בלבד והיא תואמת, רובה ככולה, את הגדרת ‘שיפוץ’ בחוק העזר. בנוסף, יצוין כי טענת המשיגים כי לא בוצעה ביקורת בבניין וכי דרישת השיפוץ הוצאה בעלמא, אין לה על מה שתסמוך הן כעולה מהדרישה עצמה ומפרוטוקול וועדת ההשגות (דברי מר שחאדה)”. ובהמשך: “לא מצאנו בדרישה חריגה כנטען על ידי המשיגים ולכן היא נדחית” (פסקה 4.6 להחלטה).
באשר לאכיפה בררנית נקבע כי “מחד, המשיגים טענו טענה זו בעלמא, לא הגישו ראיות, ולא הוכיחו סטייה ברורה ממדיניות העירייה בעניין האכיפה כנדרש בטענה זו. מאידך, העירייה הודיעה כי היא פועלת בהתאם לחוק העזר וכי במקביל לדרישתה של העירייה לשיפוץ בנין המשיגים הוגשו עוד 11 דרישות שיפוץ מקבילות לבניינים הנמצאים ברחובות הסמוכים לבניין זה. וכי היא נוהגת בהתאם לעקרונות מנחים כלפי כלל הבניינים והכל תוך שמירת האינטרס הציבורי של מראה חזות פני העיר ותוך קיום מטרותיו של חוק העזר. תשובת העירייה ואי הוכחת הטענה על ידי המשיגים הניחה את דעתנו ולכן טענת המשיגים נדחית” (פסקה 4.3).
נדחתה טענת המשיגים כי אי רישום הבניין בפנקס הבתים המשותפים מוציא אותו מתחולת חוק העזר (פסקה 4.2). איני מרחיבה בכך, שכן העותרים לא חזרו על הטענה בעתירה.
מכאן לעתירה שלפניי.
עיקרי טענות העותרים
בעתירתם חוזרים העותרים על חלק ניכר מהטענות שהעלו לפני ועדת ההשגות כנגד הודעת השיפוץ. לטענתם, הוועדה התעלמה מהפגמים עליהם הצביעו בהליך הוצאתה של הודעת השיפוץ ומהפגמים לגופו של עניין; וחוזרים ומבקשים לקבוע, כי הודעת השיפוץ בטלה מעיקרה או שנפל פגם מהותי המחייב את ביטולה.
העותרים טענו כדלקמן:
ראשית, הבניין עבר שיפוץ מסיבי שהחל בשנת 2011 והסתיים בשנת 2012 (בשנת 2015 הושלם איטום הגג), כתשע שנים לפני משלוח הודעת השיפוץ. מכאן שאין בסמכות העירייה ליתן הודעת שיפוץ ללא נימוקים מיוחדים כנדרש בסעיף 5(א) לחוק העזר, וכאלה לא הוצגו. העבודות בוצעו לאחר דרישה מהעירייה לתקן ליקויים בבניין, שאם לא כן יוכרז כמבנה מסוכן. בעתירה נטען כי העבודות בוצעו לפי תכנית אדריכלית וכללו, מעבר לשיקום המבנה, גם שיפוץ שגרם לשיפור ניכר בחזות ונראות הבניין, כך שבסיומן הוא נראה יפה ואסתטי (צורפה בנספח 10 תכנית אדריכלית. יאמר כבר כאן כי תכנית זו לא צורפה להשגה או לתצהיר שהגישו העותרים לוועדת ההשגות. ראו נספחים 12 ו- 14 לעתירה). העירייה אפשרה להקים פיגומים לביצוע העבודות הנ”ל, ובשתיקתה, כך נטען, אישרה שהשיפוץ נעשה להנחת דעתה.
שנית, לטענת העותרים, דרישות העירייה גורפות, שגויות וחסרות פרופורציה למצבו של הבניין. לאור העבודות שבוצעו כאמור לעיל, מצב חזית הבניין מצוין ונאה; והודעת השיפוץ ניתנה כחלק מסדרת הודעות שנשלחו לבניינים בשד’ בן גוריון בתל אביב מבלי שהבניין דנן נבחן כלל, ולא ניתנה הדעת למצבו. תחת כותרת זו גם טענו להפליה ואכיפה בררנית שכן בחזיתות מבנים שבבעלות ובחזקת העירייה תלויים מזגנים וצנרת וצורפו תמונות (ויצוין, כי גם אלה לא הוגשו לוועדת ההשגות).
שלישית, נטען כי ההודעה חסרת תוקף שכן לא קוימה חובת ההיוועצות עם הוועדה לשימור. כלל לא ידוע אם חברי ועדת השימור קיבלו בפועל את הדרישה ועיינו בה. העירייה לא הציגה אסמכתא תקפה לכך. בנוסף, ועדת השימור לא קיימה דיון בנושא השיפוץ הנדרש ולמעשה, לא מסרה את עמדתה בנושא הדרישה לשיפוץ. גם אם התקבל אישור חלק מחברי הוועדה, אין די בכך שכן אלה אינם “הוועדה”. גם הוועדה המייעצת לא התכנסה. אכן היוועצות יכולה להיעשות במגוון דרכים ואף טלפונית, אך היא כוללת בהכרח גם את העברת דברו של הגורם המייעץ בנושא שעל המדוכה לידי הגורם המחליט. ואילו כאן, לא מסרה הוועדה את עמדתה כלל ושתקה. לא היה כל שיג ושיח בין העירייה לבין חברי ועדת השימור בעניין הודעת השיפוץ, לא התקבלה עמדת ועדת השיפוץ (שספק אם בכלל הייתה לה עמדה משלא התכנסה), ולא הוחלפו דעות בין “המנהל” לבין ועדת השימור. נראה, כך נטען, שהדברים נעשו שלא בתום לב, כלאחר יד ומבלי שברצון העירייה לקבל את עצת ועדת השימור בעניין. האישורים המאוחרים אין די בהם, שכן את ההיוועצות יש לבצע טרם הוצאת הדרישה.
רביעית, דרישות השיפוץ חורגות מסמכויות העירייה לפי חוק העזר, בהיותן דרישות לשימור במסווה של דרישות שיפוץ. עוד הוסיפו כי כפיית עבודות שימור כאמור היא הפרה של “הבטחה מנהלית” שנתנה העירייה במסגרת הליכי התכנון בזמן הדיון בהתנגדויות בעלי בנייני השימור. על סמך אותה הבטחה אישרו מוסדות התכנון את תכנית השימור ודחו את טענות בעלי הזכויות. דרישות השימור הן מוגזמות ואינן סבירות, ויביאו להוצאות בסכומים ניכרים. זאת לאחר שהעותרים, אשר אינם בעלי אמצעים, כבר הוציאו מכיסם מאות אלפי שקלים לפי דרישת העירייה בשיפוץ הקודם והדבר אף עולה כדי התעמרות בהם.
הערה טרם סקירת עיקרי טענות המשיבות: עם הגשת העתירה סברתי כי יש מקום לנצל את הזמן עד להגשת תגובה מקדמית להידברות בין הצדדים, כמו גם לבירור הדרוש מול ועדת השימור בראי טענות העותרים ביחס לדרישות השיפוץ (החלטה מיום 19.9.2022). בתוך כך, דיון שהיה קבוע בתיק נדחה, לבקשת הצדדים, לצורך מיצוי המו”מ ובחינת התכנות הצעת פשרה תוך קבלת עמדת גורמים מוסמכים ומקצועיים בעירייה, לרבות דיון בוועדת השימור (החלטה מיום 1.1.23). ביום 31.5.2024 הודיעה העירייה כי הצעת הפשרה שהועלתה אושרה על ידי הגורמים המוסמכים, אך בא כוח העותרים ביקש שהות לבחון את הדברים עם מרשיו. כעולה מהודעות הצדדים, לאחר מכן נערך סיור בנכס בהשתתפות נציגי העירייה והעותרים. אלא שאז, למרבה הצער, ואף שניתן היה לכאורה להבין מהבקשות שהוגשו לבית המשפט כי ב”כ הצדדים הגיעו להסכמות שנדרש להן אישור הגורמים המוסכמים בעירייה (שהתקבל, כאמור) – הודיעו העותרים כי הם עומדים על המשך ניהול ההליך. העותרים הודיעו כי אין בידם לקבל את הצעת הפשרה, באשר אף היא מחייבת אותם בהוצאת כספים מרובים ללא הצדקה עניינית, ולפחות חלק מהעותרים הם אנשים מבוגרים מאוד וללא אמצעים (ראו הודעת העותרים מיום 13.7.23 והחלטתי בהמשך לה). במצב דברים זה קבעתי מועד להגשת תגובה ודיון מקדמי בעתירה. תגובת המשיבות לעתירה הוגשה אפוא לאחר כל הנ”ל, ומתייחסת גם למצב הדברים לאחר הגשת העתירה.
עוד אציין כי מעיון בפרוטוקול הדיון בוועדה ההשגות נמצא כי אחד העניינים העיקריים שהעותרים שם טענו כנגד דרישת השיפוץ הוא פתיחת המרפסות שנסגרו במהלך השנים (ללא היתר). נטען על ידם, כי כיוון שזהו בניין לשימור, לא יתאפשר להם לקבל רישיון שיפוץ שמאפשר את סגירת המרפסות מחדש, כך שהתוצאה של דרישה זו לפתיחת המרפסות שנסגרו לפני שנים ארוכות, קשה מאוד עבור העותרים. אבן נגף זו הוסרה עם אישור ועדת השימור בישיבתה מיום 13.7.2023, לכך שיינתן רישיון שיפוץ מבלי שתידרש פתיחת מרפסות (החלטת ועדת השימור מיולי 23, נספח 12 לתגובה המקדמית), ונותרה על הפרק בעניין זה, הדרישה להאחדת הפתחים בלבד.
עיקרי טענות המשיבות
על פי הפסיקה והכללים המקובלים במשפט המינהלי, בהעדר פגם מהותי בהחלטה, לא יתערב בית המשפט בהחלטת ועדת ההשגות. לטענת העירייה, העותרים לא הצביעו על פגם כלשהו שנפל בהחלטת ועדת ההשגות, ובוודאי שלא הצביעו על פגם המצדיק את ביטולה; ואין עילה להתערבות בהחלטתה, שניתנה בהתאם לסמכותה ולאחר דיון מפורט בטענות העותרים. למעשה, כך נטען, העתירה מכוונת להודעת השיפוץ כהחלטה הנתקפת, וזוהי עתירה כנגד הודעת השיפוץ ולא כנגד החלטת וועדת ההשגות, שממנה מתעלמים העותרים ברוב רובה של העתירה (התייחסותם להחלטת ועדת ההשגות דלה ביותר, בסעיפים 62-63 בלבד). בכך הם מבקשים לאלץ בית משפט זה לדון כערכאה ראשונה בטענות שהעלו בהשגה, ואין לאפשר זאת. יש אפוא לדחות את העתירה על הסף כבר מטעם זה, בהעדר עילה להתערבות בהחלטה. גם לגופו של עניין, אין נימוק המצדיק התערבות בהחלטה ויש להותירה על כנה מטעמיה.
העירייה הדגישה בתגובתה את החשיבות הרבה שהיא רואה בשיפוץ ושמירה על תקינות חזיתות בתים, בטיחות המבנים וחזותם האסתטית. עוד הבהירה כי למן שנת 2006 לערך החלה לנקוט פעולות מכוח סמכותה על פי חוק העזר שקדם לזה החל כיום [חוק עזר לתל-אביב-יפו (שמירת הסדר והניקיון), תש”ם-1980]. לצורך כך משקיעה העירייה משאבים רבים ומעמידה הסדרי סיוע כספיים, צוותי סיוע ותכנון וצוותים מקצועיים ומשקיעה מיליוני שקלים בשנה לקידום האינטרס הציבורי שביישום חוק העזר. כיוון שמשאביה מוגבלים ואין בידה לפעול בבת אחת בכלל אזורי העיר לאור גודלה וצפיפות הבתים בה, פועלת העירייה לפי מתחמים. בבחירת המתחמים מביאה העירייה בחשבון כחלק משיקוליה, את מיקומם ומתעדפת מתחמים מרכזיים שבשל מיקומם הם “חלק מכרטיס הביקור של העיר”, והאינטרס הציבורי מחייב שמירה על אחזקתם וחזותם התקינה. בין היתר, מתחמים מרכזיים שבהם מבוצעות עבודות שדרוג ופיתוח נרחבות; מבנים המצויים בתוואי הרכבת הקלה שתחליף את התחבורה הציבורית; ומקטעים שייסגרו לכניסת רכב פרטי והרחוב כולו יעבור שיפוץ ושדרוג וישנה את פניו, תוך השקעת כספים ומשאבים רבים מצדה של העירייה במתחמים אלה. העירייה מציינת כי פעלה לאכיפת שיפוץ חזיתות ברחוב הירקון וברחוב ביאליק; וכי בשנים האחרונות היא פועלת בין היתר לאכיפה ברחוב בוגרשוב, מדרחוב נחלת בנימין, גורדון, שינקין, דיזינגוף, בן יהודה, שדרות נורדאו, שלמה המלך, יהושע בן נון, פרישמן ושדרות בן גוריון שבענייננו.
אשר לעבודות השיפוץ שלטענת העותרים בוצעו בבניין בעבר נטען, כי העבודות שבוצעו בשנת 2011 הן עבודות ותיקונים נקודתיים להסרת סכנה בטיחותית בשל אפשרות הפיכתו של הבניין ל”מבנה מסוכן”. בוצעו גם עבודות נוספות ללא היתר. כל אלה אינם “שיפוץ” כהגדרתו בחוק העזר ועל כן, סעיף 5(ב) לחוק העזר אינו מונע את הוצאת דרישת השיפוץ. בנוסף, גם לאחר שבוצעו עבודות אלה, כפי שנמצא בביקורת שנערכה באוקטובר 2021 ועל פי חוות דעת מומחה העירייה וקביעת הוועדה – נותרו ליקויים שיש לתקן, כמפורט בחוות הדעת ובדרישת השיפוץ. בניגוד לנטען, וכפי שקבעה הוועדה, דרישת השיפוץ הוצאה לבניין לאחר בדיקה ונסמכת על חוות דעת המהנדס שצורפה לדרישה. הטענות לאכיפה בררנית נדחו על ידי הוועדה משום שנטענו בעלמא ללא הצגת ראיות. זוהי קביעה עובדתית על יסוד הראיות שבאו לפני הוועדה ואין להתערב בקביעה זו. התמונות שצורפו לעתירה לא הוגשו לוועדה. מעבר לכך, העירייה פועלת להסרת כלל המזגנים מחזיתות ראשיות שנראות מהרחוב במבנים שבבעלותה והמזגנים הועתקו למקומות שלא נראים מן החוץ או לחזיתות צד אחוריות, כפי שגם נדרש מהעותרים במקרה זה ומכל בניין שניתן בידו רישיון שיפוץ.
באשר לקיום חובת ההיוועצות עם ועדת השימור ולטענה כי מדובר בדרישות שימור במסווה של דרישה לשיפוץ – חזרו המשיבות על קביעות הוועדה, כי חברי ועדת השימור אישרו את דרישת השיפוץ באופן שעונה לדרישות הדין; ולכל היותר, אם בכלל, מדובר בפגם טכני בלבד שאין בו כדי לאיין את כוחה של דרישת השיפוץ. ממילא גם רופא הפגם, ככל שהיה, באישור ועדת השימור מאפריל 22. ועדת השימור אף שבה ודנה נוספות בפרטי השיפוץ לגופם בישיבתה מיום 13.7.2023 שבה נדונה הצעת הפשרה, תוך אישורה וקביעת הוראות לגבי אופן ביצוע השיפוץ. עוד נטען כי אין מניעה לשלוח דרישה לשיפוץ מכוח חוק העזר גם לבניינים לשימור; וכי כפי שקבעה ועדת ההשגות, דרישת השיפוץ אינה מהווה דרישה לשימור. ולראיה: אושר לבצע שיפוץ וליתן רישיון לשיפוץ מבלי לעמוד על פתיחת המרפסות, דבר שאינו אפשרי במסגרת שימור.
העירייה פירטה כי לאור החלטתי, שעודדה הדברות בין הצדדים, התקיימה פגישת התייעצות בתאריך 5.12.2022. בהמשך לה, הנושא נדון בישיבה אצל מהנדס העיר, שם הוחלט לקדם רישיון שיפוץ לבניין ללא פתיחת המרפסות תוך שהעניין יובא לאישור ועדת השימור. לאחר שחברי ועדת השימור אישרו זאת במייל חוזר, אושררה החלטה זו בהחלטה נוספת של ועדת השימור מיולי 23 שנזכרה לעיל.
העתירה נתמכה בתצהירה של העותרת 6. התגובה המקדמית נתמכה בתצהירו של מר ישי נגר, מנהל מחלקת שיפוצי חזיתות בעירייה.
דיון בעתירה התקיים לפניי ביום 14.3.2024. במסגרתו הובהר, כי ועדת השימור אפשרה להותיר את המרפסות סגורות (מבלי לגרוע מדרישת האחידות). ב”כ המשיבות אף ציינה כי ככל שקיימת בעיה כספית בביצוע מעמידה העירייה הסדרי סיוע, לרבות הסדרים חריגים במקרים חריגים וכי העירייה עושה כל שביכולתה להגיע להסכמות שיפות לכל כיס; ולאפשר שיפוץ מינימלי שמצד אחד, יביא לתוצאה ראויה מבחינת האינטרס הציבורי ותכלית החוק ומצד שני, לא יכביד על הבעלים יתר על המידה ויאפשר לבצע שיפוץ. צוין גם, כי ניתן לפנות לחברה עזרה וביצרון שיכולה לסייע ואף לבצע או לפנות לקבלנים אחרים. הוצע לצמצם את השיפוץ לחזיתות שנראות מהרחוב, ואף הוסכם להעביר את המזגנים לחזית צד ושיפוץ מינימלי בחזיתות אחרות (עמוד 4 שורות 9-14, 23-28). כאמור, העותרים דחו הצעות אלה ועמדו על ביטול דרישת השיפוץ. אף על פי כן, לא אמרתי נואש ועודדתי את הצדדים לבוא שוב בדברים ולדון בפרטים על מנת להגיע להסכמות גם לאחר הדיון. ניתנה בידי הצדדים שהות ארוכה, אותה הארכתי לבקשתם, עד שבסופו של דבר הודיעו הצדדים כי לא הגיעו לכל הסכמה ובית המשפט התבקש ליתן פסק דין. הגיעה, אפוא, העת ליתן פסק דין בעתירה.
דיון והכרעה
אקדים מסקנה לדיון ואציין כי לאחר שעיינתי בחומר שהונח לפניי ושמעתי את הצדדים, אני דוחה את העתירה בהעדר עילה להתערב בהחלטת ועדת ההשגות. לא עלה בידי העותרים להצביע על פגם מנהלי שנפל בהחלטתה או באופן קבלת ההחלטה ולא כל שכן, פגם כאמור המצדיק את ביטול ההחלטה או את ביטול הודעת השיפוץ. החלטת הוועדה התקבלה בהליך כדין, תוך שניתנה לעותרים זכות טיעון נרחבת, היא מנומקת כדבעי, ולגופה אין היא חורגת ממתחם הסבירות.
המסגרת הנורמטיבית – הסמכות להוציא דרישת שיפוץ, הליך ההשגה והביקורת השיפוטית
ראשית אציין כי כל ההדגשות בקו תחתי בציטוטים שבפסק הדין, הן תוספת שלי.
דרישת השיפוץ
סעיף 249(13א)) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (פקודת העיריות) קובע כי בסמכות העירייה “להורות בדבר שמירת המראה של חזיתות הבתים, לרבות סיודן ושיפוצן”. נקבע עוד כי בידה “להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לעירייה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם, או כדי לדרוש מבעל נכס או מחזיקו לבצע באותו נכס עבודה הנחוצה למטרה האמורה” (סעיף 250 לפקודה). כמו כן, מוסמכת היא לקבוע הוראות בדבר מתן רישיון או היתר בקשר לאותם דברים וגביית אגרות בעדן (סעיף 251 לפקודה).
מכוחן של ההוראות הנ”ל חוקק חוק העזר לעיריית תל אביב שבנדון. חוקי עזר דומים חוקקו בעיריות רבות אחרות. לנוחות הדיון בטענות העותרים, להלן חלק מהוראותיו של חוק העזר.
בסעיף 1 לחוק העזר, סעיף ההגדרות, נקבע:
“חזית – המעטפת החיצונית של הבית מכל צדדיו, לרבות הגג ושטח הקרקע המשמש את הבית כחצר”.
“שיפוץ – עבודות בחזיתו של בית, לרבות –
(1) עבודות צביעה, טיוח, סיוד, סתימה, מילוי, ציפוי, עיבוי, חיפוי וחישוף;
(2) שינוי מקום צנרת חיצונית;
(3) תיקון או החלפת ריצוף, גינון, גדרות ומסתורי אשפה;
(4) עבודות להגנה מפני חלודה, סדיקה, רטיבות או מים;
(5) הסרת מזגן, מיתקן קירור או הסקה, העתקתו או חיפויו, לרבות צנרת המשמשת אותם;
(6) תיקון, צביעה או החלפה של חלונות, הוספת אדני חלון וכרכובים, שמשות, דלתות, מעקות, ארובות, סורגים, מרזבים, תריסים, גגות, גגונים, מצללות, בדי הצללה, סוככים, ספסלים, אדניות ושלטים;
(7) הסרת תורני אנטנות, דוודים, קולטים, שאין בהם שימוש או תיקונם;
(8) איסוף, הסדרה או הבלעה בתוך צנרת או תעלות של מיתקני גז ושל כבלים, לרבות כבלי חשמל, כבלי טלוויזיה ותקשורת, על ציודם הנלווה;
(9) תיקון, צביעה, החלפה, הסרה או העתקה של מיתקנים ואבזרים, בין שהם מחוברים חיבור של קבע לבית או לחצריו, ובין שאינם מחוברים”.
בסעיף 4 לחוק העזר נקבע:
“4(א) נוכח המנהל, כי מראה חזית הבית אינו תקין, הוא רשאי לדרוש מבעל הבית בהודעה בכתב, כי יעשה בה שיפוץ.
(ב) בהחלטה על מתן דרישה לשיפוץ, ניתן להביא בחשבון, בין השאר, שיקולים אלה:
(1) אופי הבית;
(2) מראה חזית הבית, לרבות הצורך באחידות צורתה;
(3) השתלבות הבית בסביבתו, לרבות ברחוב ובשכונה שבהם הוא מצוי;
(4) הוראות תכנית על פי חוק התכנון והבנייה;
(5) התאמת הבית להנחיות בדבר שיפוץ המתחם שבו הוא מצוי.
(ג) בדרישת השיפוץ יקבע המנהל, את מהות העבודות הנדרשות על פי חוות דעת המהנדס, ואת המועד שבו על בעל הבית להגיש לו בקשה לרישיון שיפוץ; כמו כן תכלול דרישת השיפוץ הודעה על זכותו של בעל הבית להגיש השגה לוועדה בתוך המועדים הקבועים בסעיף 7 לחוק עזר זה.
(ד) בעל בית שקיבל דרישה לשיפוץ, יגיש למנהל, בתוך התקופה שצוינה בדרישה, בקשה לרישיון שיפוץ ובה יכלול את תיאור עבודות השיפוץ שיבצע בהתאם לדרישה”.
ה”מנהל”, בעל הסמכות להוציא דרישת שיפוץ לפי חוק העזר, הוא “עובד עירייה בכיר במינהל ההנדסה שמונה על ידי ראש העירייה לביצוע הוראות חוק עזר זה” (סעיף 1). בעיריית תל אביב הוסמכה סגנית מהנדס העיר להוציא דרישת שיפוץ לפי חוק העזר (כתב הסמכה מיום 3.1.2021 שצורף לתשובת העירייה להשגה, נספח 13 לעתירה בעמוד 131).
ה”מהנדס”, שחוות דעתו נדרשת לפי סעיף 4(ג) לחוק העזר לצורך קביעת העבודות הנדרשות, הוא “מהנדס לפי חוק הרשויות המקומיות (מהנדס רשות מקומית), התשנ”ב-1991, או עובד עירייה שמינה ראש העירייה ובלבד שהתקיימו בו תנאי הכשירות לפי סעיף 4 של החוק האמור” (שם).
סעיף 5 לחוק העזר, שעל הוראותיו נשענו, בין היתר, טענות העותרים, קובע:
“5(א) לא ידרוש המנהל לשפץ בית לפני חלוף חמש עשרה שנים מיום גמר בנייתו או מיום שנעשה בו שיפוץ להנחת דעתו של המנהל, זולת אם היה סבור, מטעמים מיוחדים שיפרט בדרישתו, כי מצבו של הבית מחייב זאת לפני חלוף התקופה.
(ב) לא תינתן דרישה לשיפוץ לגבי בית המיועד לשימור כמשמעותו בחוק התכנון והבנייה, אלא בהתייעצות עם הוועדה לשימור אתרים כמשמעותה בתוספת הרביעית לחוק האמור”.
חוק העזר קובע, כי שיפוץ על פיו לא ייעשה “אלא על פי רישיון לפי חוק עזר זה”, ואולם היתר לביצוע העבודות לפי חוק התכנון והבניה מייתר את הצורך ברישיון נוסף לפי חוק העזר (סעיף 3. ראו גם סעיפים 4 (ג) ו- (ד)).
עוד קובע חוק העזר, כי מי שקיבל הודעת שיפוץ וסבור כי “הבית אינו טעון שיפוץ או כי אין לבצע בו עבודות שפורטו בדרישה” רשאי להגיש לוועדה השגה בתוך 60 ימים ממועד קבלת הדרישה (ראו סעיף 7, לרבות הסמכות לדון בהשגה שהוגשה באיחור “מטעמים מיוחדים שיירשמו” שבס”ק (ד)). והודעה על הזכות להגיש השגה, תימסר בהודעת השיפוץ.
בהתאם, בהודעת השיפוץ שבענייננו, נדרשו העותרים להגיש בקשה להיתר לשיפוץ לפי עקרונות ההודעה, והודעה לעותרים גם זכותם להגיש השגה.
עוד ובזיקה לסעיף 4(ב)(5) לחוק העזר אציין כי עיריית תל אביב, מינהל ההנדסה – מחלקת שיפוצי חזיתות, פרסמה “אוגדן הנחיות עיצוב לשיפוץ חזיתות הבניין” לצורך שיפוץ לפי חוק העזר (האוגדן צורף בנספח 14 לתגובה, להלן: אוגדן ההנחיות). הנחיות אלה כוללות פירוט רב, ועל פניו יש בהם תועלת רבה בהדרכת בעלי הדירות לצורך הגשת הבקשה להיתר שיפוץ. בנוסף, במסגרת הודעת השיפוץ מוזמנים בעלי הדירות לפנות למינהל ההנדסה שם יועמד לרשותם צוות תכנון שידריך בביצוע השיפוץ וכן יובאו לידיעתם הסדרי סיוע כספי שהעירייה מעמידה לצורך השיפוץ. בעלי הדירות מופנים שם גם למידע באתרי האינטרנט שצוינו שם בעניין המימון (סעיף 7 להודעת השיפוץ).
תכלית החקיקה היא, אפוא, כלשון פקודת העיריות, “שמירת המראה של חזיתות הבתים”, דהיינו: נראות הבתים והבטחת מראה חיצוני נאה הם שעומדים מאחורי הסמכות שהוענקה לעירייה. זאת להבדיל, למשל, מהסמכות להורות על ביצוע שיפוץ לפי חוק העזר לתל-אביב-יפו (מבנים מסוכנים), התשס”ב-2001 (חוק העזר מבנים מסוכנים), שביסודה הבטחת שלום הציבור. כך עולה גם מדברי ההסבר לחוק לתיקון פקודת העיריות (מס’ 21), תשכ”ד-1964 (הצ”ח 618, 15.7.1964). הנוסח שהוצע שם שונה במעט מזה שהתקבל – בנוסח שהוצע ניתנה הסמכות להורות בדבר “סיודם, תיקונם ושיפוצם של בניינים והחזקת חזיתותיהם במצב תקין …” – אך התכלית והעיקר בהענקת הסמכות זהים. לפי דברי ההסבר “זה שנים מתלבטות העיריות, ובפרט בערים הגדולות והוותיקות יותר, בהבטחת מראה חיצוני נאה ומתוקן לבניני העיר. מצבם המוזנח של הבתים מכער את רחובות ערינו; בתים נהרסים מהעדר סיוד, תיקון ושיפוץ; ורכוש רב, שלמשק הלאומי ענין חיוני בו, נפגע קשה”. מטרת התיקון, כאמור בדברי ההסבר, היא להקנות לעירייה כלים חוקיים ליתן הוראות מחייבות בעניין זה, לרבות לפי הצורך גם קביעת הסדרי מימון.
טיבה של הסמכות להוציא דרישת שיפוץ לפי סעיף 4 לחוק העזר, נגזר מההסמכה שבפקודה ותכליותיה. בהתאם, גם הפעלתה של הסמכות שבחוק העזר היא לצורך הבטחת מראה נאה ותקין של הבתים. לפי סעיף 4 דרישת השיפוץ תוצא אם נוכח המנהל כי “מראה חזית הבית אינו תקין”. ודוק: במילים “אינו תקין”, אין הכוונה למקולקל כי אם “שאינו כתיקונו”, דהיינו: לא הולם, לא ראוי, חריג, לא רגיל, לא כפי שהוא צריך להיות וכיוצ”ב. ראו לעניין זה נוסח הצעת החוק שהובא לעיל, שם נעשה שימוש במונח “החזקת החזיתות במצב תקין” ובדברי ההסבר הובהר כי עסקינן בסמכות להבטיח את “מראה חיצוני נאה ומתוקן”. ראו גם ההגדרה המילונית של המונח “תקין”: “נורמלי, שהוא כתיקונו …” (מילון אבן שושן חדש ומעודכן לשנות האלפים (2010)). ראו גם סעיף 58 לחוק המקרקעין, תשכ”ט-1969 לפיו חייב בעל דירה להשתתף בהוצאות הדרושות להחזקתו התקינה של הרכוש המשותף ונקבע כי “לעניין זה ‘החזקתו התקינה’ – שמירה על מצבו של הרכוש המשותף כפי שהיה בעת גמר הבניה … “. על הפעלתה של הסמכות להוציא דרישת שיפוץ חלים כמובן דיני המשפט המינהלי, ונדרשת גם חוות דעת מהנדס לקביעת מהות העבודות הנדרשות. בנוסף, סעיף 4 לחוק העזר מונה מספר שיקולים שהמנהל רשאי לשקול כאשר הוא מפעיל את סמכותו להוציא דרישת שיפוץ. בכלל זה, מציין חוק העזר שיקולים של אופי המבנה והשתלבותו בסביבת הרחוב והשכונה, וכן שיקולים נורמטיביים בדמות הוראות התכנית שחלה במקום על פי חוק התכנון והבנייה, והנחיות השיפוץ הרלבנטיות למתחם בו מצוי הבניין. אעיר כי על פניו ולפי נוסח הסעיף אין מדובר ברשימת שיקולים סגורה. סבורני, כפי שעוד אזכיר בהמשך, כי בקביעת הדרישות יש להביא בחשבון גם את הנטל הכלכלי שכרוך בשיפוץ.
עד כאן באשר להודעת השיפוץ, ומכאן לוועדת ההשגות.
טיבו של ההליך לפני ועדת ההשגות, תפקידה וסמכויותיה, והביקורת השיפוטית על החלטתה
בחוק העזר נקבע הרכבה של ועדת ההשגות כדלקמן: “ועדה שבה חברים המנהל הכללי של העירייה או מי מטעמו, גזבר העירייה או מי מטעמו ואדריכל שאינו עובד עירייה או ממלא מקומו שימונו על ידי המועצה” (סעיף 1). לגופו של עניין מוסמכת הוועדה להכריע בהשגה שהוגשה לה בטענה ש”הבית אינו טעון שיפוץ או כי אין לבצע בו עבודות שפורטו בדרישה” (סעיף 7(א)). מעבר לכך לא נקבעו הוראות נוספות בחוק העזר או בחוק ייעודי אחר, גם לא בנוגע לסדרי עבודתה של הוועדה ובאשר לביקורת שיפוטית על החלטותיה.
כפי שעולה מהרכב הוועדה שנקבע בחוק העזר, ועדת ההשגות והעירייה אינן גוף אחד, שכן לצד גזבר העירייה ומנכ”ל העירייה (או מי מטעמם), מכהן בה גם אדריכל שאינו עובד עירייה. דומה כי הרכב הוועדה יכול אף הוא ללמד, לצד הוראות חוק העזר האחרות וכללי המשפט המנהלי, על טיבו ואופיו של הליך ההשגה שמלפניה, כמו על גם תפקידה והשיקולים הצריכים לעניין במתן החלטה בהשגה. ניתן לומר כי הליך ההשגה הוא “מעין ערר” על דרישת השיפוץ, שנדון לפני הוועדה שהיא גוף מנהלי-מקצועי ייעודי נפרד מן העירייה, שעליה להכריע במחלוקת שבין העירייה לתושביה. זהו חלק מההליך המינהלי, לרבות לצורך הכלל של מיצוי ההליך המינהלי המקובל במשפטנו. בדומה להליכים מקבילים לפני גופים דומים, הוועדה מוסמכת לבחון ולשקול את דרישת השיפוץ דה-נובו, במגבלות הסמכות המקורית שבדין להוצאת דרישת השיפוץ, בשים לב לטענות הצדדים והראיות שבאו לפניה; ובסמכותה להחליף את שיקול הדעת של המנהל בהוצאת דרישת השיפוץ.
ודוק: על המשיג להביא לפני ועדת ההשגות ראיות לתמיכה בטענותיו ולהביא לפניה את כל טענותיו בעניינים שבסמכות הוועדה, ועליו להציג טענותיו באופן מפורט כבר בהשגה, שהיא, כאמור, חלק מההליך המנהלי. בדומה לדין החל בביקורת שיפוטית על החלטות של גופים מנהליים בהליכי ערעור, ערר או השגה דומים, אין בידי המשיג להעלות במסגרת העתירה על החלטת ועדת ההשגות טענות חדשות כנגד הודעת השיפוץ או להגיש ראיות נוספות שלא הגיש לפני הוועדה (ראו למשל ע”א 5238/13 וינברג נ’ מנהל מיסוי מקרקעין-מחוז תל אביב (5.3.2015) פסקאות 6-7, ופסקה 7 בפרט, אשר לתכליתה של הלכה זו. סבורני כי הדברים שנאמרו שם ביחס להליך השגה לפני ועדת הערר לפי תקנות מיסוי מקרקעין, יפים גם לכאן).
עוד לעניין הליך ההשגה ובחינת דרישת השיפוץ על ידי ועדת ההשגות – להבדיל מביקורת שיפוטית על החלטת ועדת ההשגות – אביא כאן מהדברים שהזדמן לי לומר לאחרונה בעניין אחר (עת”מ 2849-04-24 ביטון נ’ עיריית תל אביב (15.4.24) (לא פורסם)), כדלקמן:
“… על פניו מעוררת ההחלטה [החלטת ועדת ההשגות שנדונה שם – י’ב’] קושי לכאורי בהעדר התייחסות לגופו של עניין לפרטי השיפוץ שנדרשו – הן מבחינת עצם קיומו של ליקוי במובן חוק העזר, הדורש תיקון, והן באשר לאופן התיקון (ביחס לדרישות שהעותרים חלקו עליהן, כמובן); ובהעדר התייחסות להצעות העותרים לשיפוץ בחלופות זולות יותר (ראו גם חוות הדעת מטעמם). ועדת ההשגות הסתפקה בהחלטתה באמירות כלליות בדבר חוקיות הדרישות וסבירותן. על פניו, נדמה כי התהפכו היוצרות – נראה שוועדת ההשגות ישבה על המדוכה והפעילה ‘מעין ביקורת שיפוטית’ על דרישות השיפוץ כאילו מדובר בהליך לפני בית המשפט לעניינים מנהליים. נדמה כי לגישת הוועדה או כפועל יוצא של החלטתה, בית המשפט הוא זה שאמור לכאורה לשיטתה להידרש לפרטי הפרטים של דרישות השיפוץ שעליהם קבלו המשיגים-העותרים (לרבות חוות דעת מטעמם), והדבר יידון לגופו למעשה לראשונה במסגרת ההליך המשפטי. כך, בניגוד לכללי המשפט המינהלי ולמקובל בבית משפט זה. על פניו ועדת ההשגות היא חלק מההליך המנהלי ומחובת מיצוי ההליכים. על תפקידה וסמכויותיה ניתן ללמוד גם מזהות חבריה כאמור בחוק העזר, הכולל אדריכל וגזבר. כעולה מתקנה 7 לחוק העזר, בידה להיכנס לעובי הקורה באשר לפרטי השיפוץ הנדרש – הן בשאלה אם כלל נדרש שיפוץ והן באשר לתוכנו, לרבות תוך התייחסות להוראות חוק העזר ולאוגדן ההנחיות, כשיש להביא בחשבון גם את עלויות השיפוץ. והחלטתה של ועדת ההשגות באה במקום דרישת השיפוץ המקורית”.
לבסוף אזכיר בקצרה מושכלות ראשונים באשר לביקורת השיפוטית על החלטות רשויות המינהל. כידוע, בית משפט זה לא יחליף את שיקול הדעת של הרשות בשיקול דעתו שלו (ראו למשל, מני רבים בג”ץ 289/80 דפי זהב בע”מ נ’ רשות השידור, פ”ד לה(1) 421 (1980)); ולא יתערב בהחלטה “אלא אם תימצא בה סירכה מאלו סירכות המצדיקות התערבותנו, כעשייה שלא כחוק, שלא בסמכות, שלא בתום לב או שלא בסבירות ראויה” (בג”ץ 2929/94 אדם טבע ודין נ’ המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ”ד נ(3) 441,446).
הערה לעניין סמכותו של בית משפט זה: טרם חתימתו של פרק זה אעיר, כי סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים לדון בעתירה מנהלית (או ערעור מנהלי) על החלטת ועדת ההשגות, אינה מעוגנת במפורש בחוק העזר או בכל חוק אחר. נדמה כי דבר קיומה של סמכות מעורר קושי ממשי, ואינו נקי מספקות. העותרים ציינו כי הסמכות נעוצה בהוראות סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש”ס-2000 בצירוף עם פריט 8(א) לנספח א’ לחוק זה שעניינו “החלטת רשות מקומית או נושא משרה או תפקיד בה…”. לאור הרכב הוועדה הכולל גם אדריכל שאינו חבר העירייה, קשה לומר כי החלטת הוועדה היא החלטת העירייה, וכך גם בשל תפקידה להכריע במחלוקת שבין העירייה והמשיגים. במקרים אחרים שבהם הוקמה ועדה מנהלית-מקצועית לבחינת החלטת הרשות המקומית הוקנתה לבית משפט זה סמכות מפורשת לדון בעתירה או בערעור על החלטתה (כך למשל הסמכות לדון בערעור כנגד החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה לפי פרט 7 לתוספת השנייה לחוק זה; הסמכות לדון בערעור על החלטת ועדת הערר לפי סעיף 16 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה, התשכ”ה-1965 שבפרט 5 לתוספת השנייה, כשהזכות להגיש ערעור לבית משפט זה צוינה במפורש בסעיף 16(ג) לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה שבמסגרתו הוקמה אותה ועדת ערר; ועוד דוגמאות רבות בתוספת הראשונה והשנייה לחוק בית המשפט לעניינים מנהליים). אף נדמה כי הליך של ערעור מנהלי, מתאים יותר לעניין זה מהליך של עתירה מינהלית. מכל מקום, המשיבות לא חלקו על הסמכות, הסוגיה לא נדונה, ובנסיבות אלה אניח את העניין לעת שיידרש. יצוין עוד למען הסדר הטוב, כי אין מדובר בעתירה בעניין חוק שיפוץ בתים ואחזקתם, תש”ם-1980 הנזכר בפריט 15 לתוספת הראשונה לחוק. סמכות זו, מותנית בהכרזה על אזור שיפוץ על ידי השר שלא הופעלה (לפחות במקרה זה). אוסיף עוד לשלמות התמונה, כי ועדת ההשגות שלפי חוק העזר שיפוץ חזיתות גם אינה מופיעה בתוספת שלפי סעיף 4 לחוק בתי דין מינהליים, תשנ”ב-1992, ועל כן (ובהעדר הוראה אחרת בחוק אחר), על פניו, גם אין הוראות חוק זה חלות עליה, לרבות זכות הערעור על החלטתה לפי סעיף 45 לאותו חוק.
בשים לב למגמת העירייה להרחיב את השימוש בסמכות לפי חוק העזר לשיפוץ חזיתות, נראה שיש לשקול קביעת הוראות בדבר סדרי הדיון בוועדת ההשגות ולהסדיר גם לאור האמור לעיל, את נושא סמכות בית המשפט בביקורת על החלטותיה.
מצוידים בכל אלה, נפנה כעת לדיון בטענות העותרים. תחילה אתייחס לטענות הכלליות שהועלו כנגד דרישת השיפוץ ולאחר מכן אדון בטענות כלפי סעיפי הדרישה.
דיון בטענות העותרים
השיפוץ שעשו העותרים בעבר בשל דרישת העירייה לפי חוק העזר מבנים מסוכנים, אינו מונע הוצאת דרישת שיפוץ לפי חוק העזר שיפוץ חזיתות בתים
כאמור, לפי סעיף 5(א) לחוק העזר שיפוץ חזיתות “לא ידרוש המנהל לשפץ בית לפני חלוף חמש עשרה שנים מיום גמר בנייתו או מיום שנעשה בו שיפוץ להנחת דעתו של המנהל, זולת אם היה סבור, מטעמים מיוחדים שיפרט בדרישתו, כי מצבו של הבית מחייב זאת לפני חלוף התקופה”. לטענת העותרים הם ביצעו שיפוץ בבניין לפני פחות מ- 15 שנים שהסתיים בשנת 2012 (עבודות השיפוץ משנת 2012), והעירייה לא נימקה בנימוקים מיוחדים את דרישתה לשיפוץ נוסף בטרם חלף המועד, כנדרש בסעיף 5(א) הנ”ל.
מקובלת עלי החלטת הוועדה כי אין בעבודות השיפוץ משנת 2012 כדי להחיל בנסיבות העניין את הגנת סעיף 5(א) לחוק העזר, ואין לי אלא לחזור על האמור בהחלטה.
כעולה גם מהעתירה, מדובר בעבודות שביצעו העותרים בעבר לאחר דרישה שקיבלו לפי חוק עזר מבנים מסוכנים לתקן ליקויים בטיחותיים, על מנת להבטיח את שלום המחזיקים והציבור, ובטרם תישקל הכרזת הנכס כמבנה מסוכן. על פי מכתבו של מנהל מדור מבנים מסוכנים בעירייה לעותרים מיום 11.7.2010 (נספח 5 לעתירה), נדרשו הם לתקן ליקויים בטיחותיים בדמות סדקים וקילופי טיח בקירות חיצוניים, התפרקות טיח והתפוררות לבנים במעקה הגג בחזית הקדמית, התפרקות גושי בטון בפינות מרפסות וסדקים בעמוד קומת הקרקע. אף צוין כי באחד העמודים התפרקו גושי בטון ונחשף ברזל חלוד ואכול בחלקו.
חוק העזר מבנים מסוכנים, כשמו כן הוא, עניינו בשמירת בטיחות הבניין לטובת תושביו ולטובת הציבור המבקר בהם ועוברי האורח. השיפוץ שנעשה בשל דרישה זו אינו מאיין כשלעצמו את הפעלת הסמכות לפי חוק העזר שיפוץ חזיתות בתים, שתכליתו שונה ועניינו בחזות הבניין ופני העיר. ממילא עבודות השיפוץ משנת 2012 אינן עבודות שבוצעו “להנחת דעתו של המנהל” כמשמען בחוק העזר שיפוץ חזיתות. “המנהל” לצורך חוק העזר שיפוץ חזיתות הוא מי שמונה על ידי ראש העיר לצורך חוק עזר זה (סגנית מהנדס העיר), ואינו מי שמופקד על נושא המבנים המסוכנים בעירייה. כאמור, גם תכלית החוק שונה, כפי שנלמד כבר משמותיהם של חוקי העזר (ולא רק).
העותרים טוענים, כי במסגרת עבודות השיפוץ משנת 2012 בוצעו גם עבודות נוספות, מעבר למה שנדרש על פי מכתב מנהל מדור מבנים מסוכנים לצורך הסרת הסכנה. לתמיכה בטענתם צירפו לעתירה העתק תכנית השיפוץ של האדריכל שהרם מיום 20.1.2011 (נספח 10 לעתירה). אלא שהוועדה קבעה כי כיום, לאחר ביצוען של העבודות בעבר, המצב הוא שיש לבצע את העבודות שלפי דרישת השיפוץ מושא העתירה. בקביעה עובדתית-מקצועית זו אין דרכו של בית המשפט לעניינים מנהליים להתערב. כאמור, אין בית המשפט מחליף את שיקול דעתה בשיקול דעתו שלו, וביתר שאת כשמדובר בעניינים מקצועיים. מה גם שלא הוצגה תשתית שיש בה כדי לפגום בקביעה זו של הוועדה, שנסמכה גם על חוות דעת המהנדס והתמונות שהוצגו לה. הטענות שהעלו העותרים בעניין זה הן טענות כלליות בעלמא. העותרים לא המציאו לוועדת ההשגות חוות דעת מטעמם (כזו לא צורפה גם לעתירה). לעתירה זו צירפו הם, כאמור, את תכניות האדריכל שהרם שנטען כי עבודות השיפוץ משנת 2012 בוצעו לפיה. התכניות הללו לא הוגשו בהליך לפני ועדת ההשגות, טעם המצדיק כשלעצמו שלא להידרש להן כלל (למסמכי ההשגה והתצהיר שהוגשו לוועדה ראו נספחים 12 ו- 14 לעתירה). ממילא הם הוגשו ללא התייחסות מקצועית ליחס שביניהם לבין עבודות השיפוץ שנדרשו מהעותרים. למעשה, העותרים לא הגישו כל התייחסות מקצועית לדרישת השיפוץ לוועדת ההשגות (כמו גם לבית המשפט). קיצורו של דבר: גם בהנחה שעבודות השיפוץ משנת 2012 בוצעו על פי תכנית האדריכל שהרם (ולא הוכח שכך), אין בביצוען כדי לגרוע מתוקפה של דרישת השיפוץ שבענייננו, הנסמכת על בדיקה עובדתית-מקצועית של המצב כיום.
יתר על כן, כפי שקבעה הוועדה (והעותרים גם אינם חולקים על כך), עבודות השיפוץ משנת 2012 נעשו על ידי העותרים בלא היתר. אני דוחה את הטענה כי העירייה אישרה בשתיקתה את ביצוען של העבודות, שלפי הטענה כללו גם מעבר לדרוש לתיקון להסרת הליקויים הבטיחותיים. קשה להלום שטענת השתק ומניעות מסוג זה תתקבל, ותוביל לאיון הסמכות לפי חוק העזר שיפוץ חזיתות, בנסיבות של ביצוע שיפוץ ללא היתר בניגוד לדין. פשיטא שבהעדר בקשה כדין לרישיון שיפוץ או היתר בניה ובהעדרם, לא ניתן ללמוד על בקרה כלשהי של העירייה או של מוסד התכנון, ולא ניתן להסיק משתיקתה של העירייה, כי השיפוץ נעשה להנחת דעתם של גורמי המקצוע בעירייה. אזכיר, כי לפי הוראות חוק העזר שיפוץ חזיתות, יש לבצע עבודות תוך קבלת רישיון שיפוץ וצריך שהעבודות יהיו להנחת דעתו של המנהל כמשמעו לפי חוק העזר שבענייננו.
לסיכום פרק זה: עבודות השיפוץ משנת 2012 אינן מונעות את הוצאתה של דרישת שיפוץ לפי חוק העזר שיפוץ חזיתות בתים בענייננו.
הדרישה לביצוע שיפוץ הוצאה כדין לפי מצבו העדכני של הבניין לאחר בדיקת מהנדס, ואינה “חלק מסדרת הודעות” שהוצאו ללא בדיקתו
העותרים טוענים, כי מדובר בדרישה גורפת שהוצאה לבניינים ברחוב, שאינה תואמת את מצבו של הבניין, ותיאור הבניין בדרישה, הוא אף ההפך הגמור ממצבו של הבניין בפועל.
בהמשך לקביעותיי לעיל, גם כאן אין לי אלא לחזור על קביעות הוועדה, אשר העותרים לא הצביעו על כל עילה להתערב בהן על פי כללי הביקורת השיפוטית (ובכלל). הוועדה קבעה כי “… טענת המשיגים כי לא בוצעה ביקורת בבניין וכי דרישת השיפוץ הוצאה בעלמא, אין לה על מה שתסמוך הן כעולה מהדרישה עצמה ומפרוטוקול ועדת ההשגות (דברי מר שחאדה)” (פסקה 4.6 להחלטה); וכי “… מדברי מר שחאדה, פירוט העבודות בדרישה, וצילומי הבנין נראה כי הבית אכן זקוק לשיפוץ ולכן טענה זו נדחית” (פסקה 4.5 להחלטה).
לא עלה, אפוא, בידי העותרים להניח עילה להתערבות בית המשפט בהחלטה גם בעניין זה.
אתייחס בהמשך באופן פרטני לכל אחד מסעיפי הדרישה שבהודעת השיפוץ ולא אתעכב על כך גם כאן. עם זאת, על מנת שלא יחסר, אתייחס כאן לשני עניינים שהובאו על ידי העותרים כתמיכה לטענתם שהבניין לא נבדק. העותרים טענו כי הדרישה בעניין הסורגים מלמדת שהעירייה לא בחנה את הבניין, שכן אין סורגים בחזית הפונה לרחוב ויתר הסורגים נאים ורובם אינם נראים מהרחוב. אין בטענה ממש. אזכיר כי חזית על פי הגדרות חוק העזר אינה רק זו שפונה לרחוב הראשי. אציין עוד כי מעיון בתמונות, עולה למשל כי בקומה ראשונה קיים “סורג בטן” שנראה גם מהרחוב הראשי אף שהוא מותקן בחלון חזית צד, שכן חזית הצד של הבניין נראית מהרחוב הראשי (ראו למשל התמונה בעמודים 102-104 לעתירה, נספח 12), ומדיניות העירייה כפי שמצוין באוגדן ההנחיות היא שלא להתיר התקנת “סורג בטן”. העותרים טענו גם כי בוצעו עבודות איטום בגג בשנת 2015 ובדרישה צוין כי יש לבצע איטום ככל שלא בוצע, וגם מכאן עולה שלא בוצעה בדיקה. כפי שציינה הוועדה המקומית (גם במסגרת ההשגה) אם יוצגו מסמכים להוכחת ביצוע העבודה בשנת 2015 כטענת העותרים, לא תעמוד העירייה על ביצוע עבודה זו (לעת הזו הוצגה הצעת מחיר בלבד), ונראה כי העירייה תהא פתוחה לשכנוע בעניין זה גם אם תוצג לה בדיקה מקצועית שאין בכך צורך. בכל מקרה, גם אם יימצא שאין צורך באיטום לאחר הצגת הוכחות, אין מעיד הדבר שלא נעשתה בדיקה.
חובת ההיוועצות עם ועדת השימור קוימה כדין
לטענת העותרים, כמפורט לעיל, לא קוימה חובת ההיוועצות עם הוועדה לשימור אתרים, כדרישת סעיף 5(ב) לחוק העזר. העותרים טוענים כי כלל לא ברור ולא הוכח שמלוא המידע הוצג לוועדת השימור בהעדר אסמכתא. גם אם הוצג מלוא המידע, טוענים העותרים לפגם שנפל אצל הגוף המייעץ (ועדת השימור) בקבלת ההחלטה לאשר את הודעת השיפוץ בנוהל העבודה שקבעה לעצמה; ובקבלת ההחלטה על ידי המנהל, בהעדר היוועצות “פעילה” עם ועדת השימור, תוך קיום שיג ושיח והחלפת דעות. הכל מחמת שאישור ועדת השימור ניתן על פי נוהל העבודה בשתיקה (בהעדר התנגדות) ומבלי שוועדת השימור מסרה עמדה פוזיטיבית בדבר למנהל כך שלא ניתן לומר כי נתנה דעתה לעניין. העותרים מסכימים כי היוועצות יכולה להיעשות במגוון דרכים ואף טלפונית, אך לטענתם נדרש כי הגורם המייעץ יעביר את דברו בנושא שעל המדוכה לידי הגורם המחליט. ואילו כאן, לא מסרה הוועדה את עמדתה כלל ושתקה. עוד הוסיפו כי העירייה פעלה בחוסר תום בתום לב, כלאחר יד ומבלי שברצונה לקבל את עצת ועדת השימור. הטיעונים מכוונים לאישור הראשון שניתן והודע בדרישת השיפוץ מספטמבר 21, שכן לטענת העותרים ההיוועצות צריכה להיעשות טרם הודעת השיפוץ ואין בהיוועצות מאוחרת כדי להועיל.
לא מצאתי ממש בטענות אלה ולא ראיתי להתערב גם בקביעת ועדת ההשגות בעניין זה. כך קבעה, בין היתר, הוועדה:
“כעולה מהמסמכים שצורפו בפנינו ומתגובת העירייה עולה כי קוימה חובת היוועצות בדרך ובאופן שנקבעו על ידי ועדת השימור … בחוק העזר אין הוראה מפורשת המסדירה את אופן קיומה של חובת ההיוועצות. אם כך, ועל פי הפסיקה ועדת השימור יכולה על פי שיקול דעתה לקבוע את הדרך הנכונה לקיום חובה זו, ובתנאי כי בדרך שנקבעה על ידה אכן מקוימת חובה זו כדי לשמור וליישם את מטרת חובת ההיוועצות.
מטרת חובה זו נובעת מהצורך לבחון שאכן עבודות השיפוץ הנדרשות הינן בגדר הוראות חוק העזר, אינן פוגעות בערכי השימור ותואמות את הוראות התוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה התשכ”ה-1965 … במקרה דנן לא מצאנו כי חובת ההיוועצות באופן שנקבעה בהחלטת ועדת השימור חרגה ו/או מנוגדת לחוק ו/או פוגעת בזכות כשלהי ו/או מנוגדת לפסיקה.
אנו סבורים כי ועדת השימור פעלה כדין ובסמכות. ההתייעצות קוימה כהלכה והחלטת ועדת השימור לאישור דרישת השיפוץ נתקבלה כדין…”.
על פי נוהל העבודה של ועדת השימור (שנקבע על ידה), דרישת השימור תועבר לבחינת ועדה מייעצת שמונתה על ידה מקרב אדריכלי מחלקת השימור, אשר תשלח את עמדתה לחברי ועדת השימור, ואם לא תתקבל תגובה בתוך 10 ימי עבודה, יראו את הבקשה לדרישה כמאושרת (ראו נספח 24 לעתירה). סבורני, כקביעת ועדת ההשגות, כי ועדת השימור רשאית לקבל החלטה בדרך זו, אשר עולה בקנה אחד עם תכלית חובת ההיוועצות. על פי כללי ההתייעצות, אין הכרח לקיים היוועצות בישיבה פיזית או בהתכנסות של כל חברי הוועדה. הדין אף אינו מחייב שהקשר בין הגוף המוסמך לגוף המייעץ יהיה קשר ישיר או פנים אל פנים דווקא ו”ככלל לפי דיני ההתייעצות, זו אינה חייבת להתקיים במתכונת שכוללת חילופי דברים בעל פה בנוכחות של בעל התפקיד המוסמך” (ראו דפנה ברק-ארז המשפט המינהלי (כרך א’ 2010), עמוד 275 ה”ש 48 וטקסט סמוך. ראו גם שם בעמ’ 314 סעיף ו: “היעדר דרישות פורמליות לגבי מתכונת ההתייעצות”) (להלן: ברק-ארז). יתר על כן, בניגוד לטענת העותרים, אף נקבע במפורש בפסיקה, כי הייעוץ של הגוף המייעץ (כאן, ועדת השימור), יכול שיינתן גם בשתיקה, ואין הכרח שהגוף המייעץ ימסור לגוף המחליט עמדה פוזיטיבית. כך נקבע בבג”ץ 5483/95 גינדי נ’ שר הדתות פ”ד מט(5) 661, בעמ’ 670-671, מפי כבוד השופט זמיר, כי:
במקרה הרגיל, הרשות המינהלית יוצאת ידי חובתה להתייעץ כאשר היא פונה אל הגוף המייעץ בדרך נאותה, מבהירה את כוונתה לקיים התייעצות כהילכתה, וממתינה זמן סביר לקבלת תשובה מן הגוף המייעץ.
[…]
מכאן, שבמקרה הרגיל די לה לרשות המינהלית, לאחר שפנתה אל הגוף המייעץ בדרך נאותה, שתמתין זמן סביר לקבלת תשובה. אם לא הגיעה כל תשובה מן הגוף המייעץ תוך זמן סביר, יכולה הרשות להניח, בהיעדר ראיות לסתור, כי הגוף המייעץ מסכים שהרשות תפעיל את סמכותה לפי שיקול-דעתה.
לשם הזהירות יש להוסיף שכך הדין במקרה הרגיל. עם זאת, ייתכן מקרה מיוחד, שבו עולה מן החוק או מנסיבות המקרה כי הרשות המינהלית אינה נפטרת בדרך זאת מחובת ההתייעצות, אלא שומה עליה לנקוט, במסגרת חובה זאת, צעדים נוספים”.
ראו גם ע”א 4275/94 הבורסה לניירות ערך בתל אביב בע”מ נ’ א’ ת’ ניהול מאגר הספרות התורנית, פ”ד נ(5) 485 (1997) פסקה 23 בעמוד 513, שם מובאים הדברים הנ”ל בהסכמה, תוך שהובהר כי נכונים הם ביחס לקבלת עמדת הגוף המייעץ. כשמדובר בקבלת החלטה בגוף המחליט, לא ניתן להסתפק באמת המידה המקלה של הסכמה שבשתיקה.
נמצא, אפוא, כי אין חובה לקיים דיון פיזי דווקא בוועדת השימור, אין חובה שיתקיים שיג ושיח אקטיבי בין ועדת השימור למנהל, אין חובה שוועדת השימור תביע עמדתה באופן פוזיטיבי ביחס לדרישת השיפוץ שהוצאה ודי גם בהעדר התנגדות או בשתיקה. ברי כי לפי נסיבותיו של עניין כזה או אחר, עשוי להידרש ליבון עניינים שונים תוך שיח בין הגוף המחליט למייעץ, אך אין חובה א-פריורית כזו מעצם טיבה של חובת ההיוועצות (כפי שטענו העותרים), וככלל די גם בהסכמה שבשתיקה מצד הגוף המייעץ. כמפורט באישור ועדת השימור מספטמבר 21, חברי הוועדה קיבלו את כל המידע הדרוש (תיאור העבודות הנדרשות לכל אחד מהמבנים וצילומים), וחובת ההיוועצות קוימה בהתאם לנוהל העבודה שקבעה ועדת השימור. אני דוחה את הטענה כי לא הוכח שהמידע הועבר לחברי ועדת השימור בהעדר אסמכתא להנחת דעתם של העותרים. עומדת לרשות חזקת תקינות המינהל בעניין זה, שלא הונח שמץ של תשתית ראייתית לסתירתה. סבורני, כפי שקבעה ועדת ההשגות, כי ההיוועצות על פי נוהל העבודה שקבעה הוועדה הולמת את תכלית החקיקה ועומדת בדרישות הדין. ממילא לא ביססו העותרים כל טעם שיצדיק חריגה מן הכלל המקובל ביחס לקיום חובת ההיוועצות כמפורט לעיל, לעניין הוצאת דרישת השיפוץ שבנדון. יתר על כן, אזכיר כי כפי שציינתי לעיל, כשעלה בהמשך הדרך, לאחר הגשת העתירה, עניין עקרוני יותר של ויתור על הדרישה לפתיחת המרפסות, התקיים דיון בוועדת השימור ושיג ושיח, וההיוועצות באותו עניין התנהלה בהתאמה לנסיבות ולתכלית חובת ההיוועצות.
ועוד – כפי שעולה מאישור ועדת השימור מספטמבר 21, בפועל התקבל אישור פוזיטיבי של ארבעה מחמשת חברי הוועדה, המהווים רוב כדין לקבלת החלטה, כך שאין מדובר “רק” במצב שבו לא התקבלה תגובה של חברי ועדת השימור בחלוף 10 ימים. אין כל יסוד לטענה שהחובה קוימה במקרה זה מן הפה אל החוץ, וכפי שקבעה גם ועדת ההשגות, לא הונחה ולו ראשית של תשתית עובדתית לסתור את חזקת התקינות של ההיוועצות. אוסיף כי בנסיבות אלה, גם לא היה כל מקום להעלות טענה לחוסר תום לב כפי שטענו העותרים.
גם אם אניח שנפל פגם באישור ועדת השימור מספטמבר 21 (ואיני סבורה שנפל כזה), הרי שהוא נרפא בהחלטת ועדת השימור מאפריל 22 הנזכרת לעיל. אם לא די בכך, אזכיר גם בהקשר זה כי לאחר הגשת העתירה שבה ונזקקה ועדת השימור לדרישת השיפוץ שבנדון בישיבתה מיום 13.7.2023, שבמסגרתה אישרה את הודעת השיפוץ, אך מבלי לעמוד על הדרישה לסגירת מרפסות, אשר את ביטולה אישרה הוועדה. בהתאם לתורת הבטלות היחסית או התוצאה היחסית הנהוגה במשפטנו, שלפיה יש להפריד בין שאלת קיומו של הפגם לבין תוצאתו, בנסיבות אלה הפגם (אם היה) הוא מינורי, ובקיום היוועצות מאוחרת כאמור יש כדי לרפאו, ואין כל מקום לפסול את דרישת השיפוץ בגינו [לעיקרון הבטלות היחסית או התוצאה היחסית ראו למשל עע”ם 3493/08 שחמון נ’ רשות הרישוי המקומית לתכנון ולבניה תל אביב יפו, פסקה 17 (13.12.2010); בג”ץ 2910/04 מרכז השלטון המקומי בישראל נ’ משרד החינוך פ”ד נט(3) 625 (2004) פסקה 34 בעמ’ 642. עוד לתוצאתו של פגם בקיום חובת ההיוועצות, ראו: ברק-ארז, בעמוד 318; יצחק זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב’ מהדורה שניה מורחבת, התשע”א -2011), בעמודים 1231-1233].
דרישת השיפוץ לפרטיה, אינה דרישה לשימור ב”תחפושת”
העותרים טוענים כי דרישות השיפוץ בהודעה חורגות מסמכויות העירייה לפי חוק העזר, שכן בפועל הן דרישות לשימור במסווה של דרישות שיפוץ ומטעם זה, לשיטתם, הוצאה הודעת השיפוץ בחריגה מסמכות. הדרישות בהודעת השיפוץ שהעותרים רואים בהם ביצוע עבודות שימור הן אלה:
סעיף 3.1 – הבאת כל הפתחים למצב אחיד ותיקונם;
סעיף 3.2 – תיקון והשלמת מעקות מרפסות לקבלת מראה אחיד וצביעתם;
סעיף 3.3 – לפתיחת מרפסות;
סעיף 3.5 – סילוק הסורגים והתקנת חדשים “פנימה למישור הקיר”;
סעיף 3.7 – העתקת מנועיהם של מזגנים מפוצלים;
סעיף 3.10 – הסרת החוטים, הכבלים והצינורות שעל הקירות החיצוניים, והתקנה של צנרת חיצונית מפלדה בתוואי מאושר ושל מרזבים מפח אבץ.
כאמור, ועדת ההשגות דחתה את הטענה כי דרישת השיפוץ היא למעשה דרישה לשימור וקבעה כי “מההגדרה הנ”ל [הגדרת שיפוץ בחוק העזר – י’ב’], ממטרת החוק, מחובת בעל הבית לשמור על חזית אחידה ומראה תקין, ניתן ללמוד כי הדרישה היא דרישה לעבודות שיפוץ סטנדרטיות ואין המדובר בעבודות שימור”. עוד קבעה כי “עיון בעבודות המפורטות והנדרשות לצורך שמירת חזית הבית בצורה אחידה מלמד כי המדובר בהסרת מפגעים מקירות חוץ על מנת שהחזית של הבניין תהיה אחידה בצורתה. מעבר לדרישה נשמעו הסברים לכל אחד מפרטי הדרישה שניתנו ע”י מר שחאדה בדיון שנערך וכן ניתן אישור וועדת השימור לדרישת השיפוץ. לאחר שעיינו בטענות הצדדים, בעובדות שהוצגו בפנינו, בהוראות החוק ובפרשנות לחוק, מצאנו כי הדרישה לביצוע עבודות השיפוץ נשוא הדרישה הינן עבודות שיפוץ כמשמעותן בחוק העזר ולא עבודות לשימורו” (פסקה 4.4 להחלטה).
אכן, כקביעת ועדת ההשגות, אין מניעה לשלוח דרישה לשיפוץ מכוח חוק העזר גם לבניינים לשימור; ונדמה כי חובת ההיוועצות עם הוועדה לשימור הקבועה בסעיף 5(ב) לחוק העזר כשמדובר בבניין לשימור, מלמדת כשלעצמה על קיומה של הסמכות לעשות זאת. הסמכויות אינן מוציאות זו את זו. דרישות השיפוץ האפשריות לפי חוק עזר שיפוץ חזיתות חלות על כל בניין, גם אם אינו לשימור. הכל כנדרש להשגת התכלית של שמירת חזות נאה ותקינה. עם זאת, יישומה של הסמכות לפי חוק עזר שיפוץ חזיתות לגבי בניין לשימור דורש תיאום עם ועדת השימור, בעיקר על מנת שלא לפגוע בערכי שימור ובתכלית חקיקת השימור. ומכאן חובת ההיוועצות עם ועדת השימור (ליחס בין הסמכויות ראו גם ה”פ (הרצ’) 19130-01-09 עיריית תל אביב נ’ אליאשווילי מיום 2.4.2013. ערעור על פסק דין זה נדחה בע”א (מחוזי – ת”א) עיזבון המנוח אליאשווילי ז”ל נ’ עיריית תל אביב יפו מיום 27.3.2014. יצוין כי פסקי הדין ניתנו ביחס לחוק העזר הקודם).
ביחס לדרישה לפתוח מרפסות – העותרים טענו כי זו דרישה שימורית מובהקת, שכן חובת הבעלים לפי חוק העזר היא לשמור על מראה תקין של חזות הבית ולמנוע התבלות, אך לא להחזיר את הבניין למצבו לקדמותו, כמצבו בראשיתו לפני עשרות שנים. נטען כי פתיחת המרפסות אינה באה בגדר “שיפוץ” לפי חוק העזר, ומהווה גם פגיעה קשה ובלתי מידתית בעותרים ובאורח חייהם. העותרים טענו כי ככל שיסירו את החלונות או התריסים הקיימים לצורך האחדה, לא יוכלו לסגור מחדש את המרפסות, שכן לא יתקבל לכך היתר של ועדת השימור הדורשת פתיחת המרפסות. חלק נכבד מטענותיהם הפנו העותרים הן במסגרת ההשגה (ראו פרוטוקול הדיון שם) והן בעתירה, כנגד הדרישות “לפתוח” את כל המרפסות. אלא שכאמור, הדרישה לפתיחת המרפסות בוטלה שעה שוועדת השימור התירה לקדם רישיון שיפוץ שאינו כולל פתיחת מרפסות. נותרה בהקשר לכך הדרישה להאחדת נראות הפתחים, שבה אדון בהמשך.
אתייחס כעת באופן פרטני לעבודות שנותרו על כנן והעותרים טענו כי הן עבודות שימור.
הדרישה להחליף צנרת מים וביוב חיצונית לצנרת מפלדה יצוקה בתוואי מאושר ומרזבים מפח אבץ – העותרים כרכו את הטענות בעניין זה יחד עם הטענות לגבי פתיחת המרפסות (סעיף 119 לעתירה), וטענו כי אף זו “דרישה שימורית מובהקת” שבינה לבין מטרת חוק העזר (שמירה על חזית נאה), אין דבר. נטען כי מדובר בהשבתת הדירות ממגורים ופירוק כל מוצאי צנרת הביוב מהקירות והחלפת צנרת פלסטיק תקינה בצנרת יצוקה וכבדה ולא תקנית שכבר לא מייצרים בייצור המוני, וכי בחלק מהדירות צריך יהיה לשנות את מיקום החדרים הרטובים בשל הצורך בתוואי מאושר. אלא שהעותרים לא נדרשו להחליף את הצנרת בביתם (ראו גם הדיון לפני ועדת ההשגות, נספח 17 בעמוד 155 לעתירה, ביחס לפתרונות אפשריים). ממילא כל הנטען בסעיף 140 לעתירה, אינו מעוגן בדבר ונטען בעלמא ובכלליות, ללא כל תשתית ראייתית וללא כל אסמכתא מקצועית לטענות. כך הן לפני ועדת ההשגות והן בעתירה.
יצוין כי הדרישות ביחס לצנרת תברואה, מים וניקוז מעוגנות באוגדן ההנחיות, שחל על כל המבנים שהוצאה להם דרישת שיפוץ, לרבות בעניין החומרים שמהם תעשה הצנרת. נקבע כי “צנרת תברואה תותקן בגוש אחורי/חזיתות צד, תהיה מפלדה בתוואי אנכי ומאושר”. כך בדיוק גם ביחס לצנרת המים ולגבי המרזבים, שנקבע כי יהיו עשויים מפח או חומר שווה ערך (סעיפים 2-3, 5 להוראה בעניין “צנרת תברואה, מים וניקוז” בעמוד 99 לנספחי התגובה). כאמור, אוגדן ההנחיות חל לגבי כל המבנים שהוצאה להם דרישת שיפוץ, ולאו דווקא על מבנים לשימור באופן המשמיט את הקרקע תחת הטענה ל”דרישות שימור בתחפושת”.
לעניין הדרישה להעתקת מנועי המזגנים – העותרים טוענים כי מדובר בעבודת שימור קלאסית, שעלותה מאות אלפי שקלים. עוד טענו, כי גם אם לכשיתבצע שימור של הבניין, ספק אם ניתן יהיה לעמוד בדרישה זו בשל מבנה הבניין והעדר מקום אלטרנטיבי. עוד טענו כי מנועי המזגנים כלל אינם נראים מהרחוב ואינם פוגעים בשום אופן בחזותו הנאה מאוד של הבניין. טענות העותרים גם בעניין זה, נטענו בעלמא ללא כל תימוכין או ראיה. לא הונחה תשתית כלשהי לטענה ביחס לעלות השיפוץ בעניין זה, או לטענה כי אין מיקום אלטרנטיבי או פתרון אפשרי אחר שונה מזה הקיים. לא ברורה הטענה שמדובר בדרישה שימורית מובהקת, שנטענה אף היא בעלמא. זו דרישה שרלבנטית לכל בניין ועניינה בהסרת מנוע המזגן, המכער את חזית הבניין. עבודה מסוג זה נזכרת במפורש בהגדרת שיפוץ (סעיף 1(5) לחוק העזר: “הסרת מזגן, מיתקן קירור או הסקה, העתקתו או חיפויו, לרבות הצנרת המשמשת אותם”). אזכיר שוב כי הסמכות קיימת ביחס לכל החזיתות, מה גם שלפי התמונות, קיים גם מנוע מזגן בקומה האחרונה בחזית הפונה לרחוב בן גוריון, לצד המרפסת. עוד אציין כי הפרטים ביחס לביצוע יידונו בוודאי לעת הגשת רישיון השיפוץ. אם אמנם יימצא שאין אלטרנטיבה רלבנטית אפשר יהיה בוודאי למצוא פתרונות להנחת דעת המנהל. אזכיר כי לפי דברי ב”כ העירייה בדיון הוסכם לעת המו”מ שניהלו הצדדים להעביר את המזגנים לחזית צד. יש להניח כי אפשרות זו בעינה עומדת.
גם דרישה זו להעתקת מנועי המזגנים, מעוגנת באוגדן ההנחיות, היא חלה על כלל הבניינים שקיבלו דרישת שיפוץ ולא רק על בניינים לשימור, ואין היא “דרישה שימורית” (ראו פרק “מתקנים ואביזרים המוצמדים למעטפת הבניין” בעמוד 99 לתגובה המקדמית, פרק משנה “מזגנים”). יצוין כי גם על פי האוגדן “במקרים חריגים בלבד, בהם אין אפשרות ו/או פתרון כלשהו להעתקת המזגנים באופן שלא יראה מן החוץ, תישקל הצבת מזגנים על גבי חזית הנראית מהרחוב במסתור שישולב בעיצוב האדריכלי של החזית ועל פי פרט מאושר, באישורו של אדריכל העיר”.
אשר לטענת האפליה והאכיפה הבררנית שהעלו העותרים בעניין זה אציין, כי התמונות שצורפו לעתירה לא הובאו לפני ועדת ההשגות ואין מקום להיזקק להן כאן. שם גם העלו העותרים בדיון טענות בגוון אחר וטענו שהעירייה מתפשרת עם לא מעט בניינים על דרישות השיפוץ ומאפשרת לשפץ רק חלק מהחזיתות (ראו עמוד 72 לפרוטוקול בפסקה המתחילה ב”הטענה השלישית” ודברי ב”כ העירייה בתחתית העמוד). מעבר לכך, העירייה ציינה בתגובה לעתירה כי היא פועלת להסרת כלל המזגנים מחזיתות ראשיות שנראות מהרחוב במבנים שבבעלותה. אציין עוד, כי אכן מצופה מהעירייה כי ככלל תפעל ברחבי העיר להתאמת מבנים שבבעלותה לנראות החזיתות שהיא מבקשת ליישם בעיר. בכל מקרה, ברחובות שבהן מוציא המנהל דרישות שיפוץ ברי כי על העירייה לפעול וליישם את אותן הדרישות שדרשה מאחרים מכוח חוק העזר לשיפוץ חזיתות, גם על בנייניה.
לעניין הדרישה להסרת הכבלים והצינורות – נטען כי אלה אינם מצויים בחזית הפונה לרחוב אלא רק בחלק הצדדי והאחורי, הם אינם נראים לעוברים ושבים ואינם פוגעים בחזות העיר; וכי זו דרישת שימור קלאסית שאין בינה לבין שמירה על חזות תקינה ונאה של הבניין דבר. הטענה שהכבלים אינם נראים לעוברים ושבים או אינם פוגעים בחזות הבניין, נדחתה על ידי הוועדה ואין זה מדרכו של בית משפט זה להתערב בקביעות מסוג זה, שהן קביעות עובדתיות ומקצועיות. מה גם שמעיון בתמונות שצירפו הצדדים ניכר בהחלט כי מדובר בכבלים וצינורות רבים שנראים גם מהרחוב ואף שהם בחזית צד הם נראים גם מהרחוב הראשי ומכערים את חזות הבניין. הטענה שאין בין דרישה זו לבין שמירה על החזות דבר, אינה מתיישבת עם האמור. ושוב, לא ברור מדוע נטען כי זו דרישה שימורית קלאסית שעה שהיא אינה מיוחדת לבניינים לשימור דווקא, וחלה על כלל הבניינים שקיבלו דרישה לשיפוץ מכוח חוק העזר.
הכבלים החיצוניים הם אחת הבעיות המרכזיות בעניין זה של שיפור חזות המבנים, ולא בכדי נזכרים הם במפורש בהגדרת שיפוץ שבחוק העזר, ואף מספר פעמים. כך בסעיף 1 ס”ק (2) “שינוי מקום צנרת חיצונית”; בס”ק (8) ” איסוף, הסדרה או הבלעה בתוך צנרת או תעלות של מתקני גז ושל כבלים, לרבות כבלי חשמל, כבלי טלוויזיה ותקשורת, על ציודם הנלווה”; וגם בס”ק (5) שהובא לעיל, שעניינו מתקני קירור והסקה. מובהר שם במפורש כי ההוראה מתייחסת גם לצנרת המשמשת אותם.
העותרים טענו עוד, כי מדובר בכבלים שהונחו על ידי בזק וחברות הכבלים ואסור להם לגעת בהם, וכן טענו כי משמעות הדרישה להסרתם היא השבתת הדירות מקווי הטלפון הכבלים החשמל, פתיחת הקירות בדירות וחיווט מחדש. לא כך עלה מהתייחסותו המקצועית של מהנדס הוועדה המקומית בדיון בהשגה. שם הובהר כי ניתן לאסוף ולהתקין את הכבלים בצינורות להנחת דעתם של הגורמים המקצועיים. מכל מקום, גם טענה זו נטענה בעלמא ואינה נתמכת בתשתית ראייתית ומקצועית כלשהי. כפי שציינתי לעיל ביחס לדרישה להעתקת מנועי המזגנים, הפרטים ביחס לביצוע יידונו בוודאי לעת הגשת רישיון השיפוץ תוך שלפי העניין והצורך יימצאו פתרונות הולמים.
אציין שוב גם כאן, כי כל הדרישות הנ”ל מעוגנות גם באוגדן ההנחיות, חלות על כלל הבניינים, והן אינן בגדר “דרישה שימורית” (ראו ההנחיות בעמוד 99 לתגובה המקדמית).
הדרישה להבאת הפתחים והחלונות למצב אחיד ותיקונם – העותרים טוענים כי הדרישה תמוהה, שכן כל הפתחים והחלונות הם אחידים ותקינים, והדרישה ערטילאית ולא ברורה. בנוסף, החומרים הדרושים להחלפת פתחי החלונות הינם החומרים הנדרשים בהתאם לתכנית השימור, ועל כן גם דרישה זו היא שימור בתחפושת. עוד טענו כי “גם אם קיימים מקומות בחזיתות הבניין שאין אחידות בפתחים, הרי שעניין הפתחים וגודלם הוא עניין של טעם אסתטי ושל חופש ההבעה האדריכלי ודרישת האחדת הפתחים מקומה במשטרים קומוניסטים שעברו מן העולם. אין לדרישה זו של האחדה כל זכר בהגדרת עבודות השיפוץ בסעיף 1 לחוק העזר שהוקנתה למהנדס לצורך שמירה על חזית נאה”.
כעולה מעיון בתמונות ובפרוטוקול הדיון בוועדת ההשגות, העניין הוא בסגירת המרפסות בקומה שניה (ראו המהנדס שחאדה בפרוטוקול הדיון בוועדה ההשגות, בעמוד 70 לתגובה המקדמית, בפסקה השניה). גם במבט לא מקצועי בתמונות שצורפו ניכר כי הסגירות בדירות בקומה השניה שונות מהסגירה שבדירות בקומות האחרות. מכל מקום, גם כאן מדובר בעניין עובדתי מקצועי שאין עילה לבית משפט זה להתערב בו על פי כללי המשפט המנהלי. קשה לקבל את הטענה כי בשם “חופש ההבעה האדריכלי” כנטען, ישנו בעלי הבתים את חזות הבניין (בהשוואה להיתר הבניה), ללא היתר ו”חופש הבעה אדריכלי” זה, גם ימנע הפעלת הסמכות לפי חוק העזר לשיפוץ חזיתות. שהרי לעת קבלת היתר בניה לבניין מאושרות החזיתות וכידוע, לא ניתן לבצע בדירות שינויים שגוררים שינוי החזית ללא היתר בניה. גם אם אין מקום לנקוט בהליכים משפטיים בשל ביצוע עבודות ללא היתר לאור השנים שחלפו מאז סגרו בעלי הדירות את המרפסות (או טעמים רלבנטיים אחרים), אין הדבר גורע מהסמכות המנהלית לנקוט בדרישת שיפוץ לפי חוק עזר שיפוץ חזיתות, שתכליתה שונה מזו של הדין הפלילי, ובמטרה לקדם את השגת המטרה של חזות נאה של פני העיר. אף אין מדובר כנטען בעניין של “טעם אסתטי”. כי אם במבנים שבנייתם וחזותם מאושרת בתהליך תכנוני סדור הכולל אישור תכניות ומתן היתרים על פיהם, תוך הפעלת שיקול דעת תכנוני שנתון למוסדות התכנון והגורמים המקצועיים (ולא לעותרים או לאחרים שהחזיקו בדירות או למי מטעמם). כאמור, התכנון המאושר שונה מבלי שבוצע הליך תכנוני של קבלת היתר על הכרוך בכך. קשה עוד יותר הטענה שלדרישת ההאחדה אין זכר בחוק העזר. בסעיף 4 לחוק העזר נקבע כי בהחלטה על מתן דרישה לשיפוץ ניתן להביא בחשבון בין היתר גם את “מראה חזית הבית, לרבות הצורך באחידות צורתה” (ס”ק (ב)(2)). ראו גם הדברים לעיל אשר לתכליתה של הסמכות לפי פקודת העיריות וחוק העזר (בסעיף 37).
דרישת האחידות מעוגנת אף היא באוגדן ההנחיות, אין היא חלה על בניינים לשימור אלא על כלל הבניינים, ואינה “דרישה שימורית” (ראו דרישה זו בפרק א – “מעטפת הבניין” בפרק משנה “גמר מעטפת הבניין” בסעיף 1; בסעיף משנה “פתחי חלון” בסעיף 1.1.; בפרק משנה “מרפסות” ביחס למרפסות בהן הותקן פרופיל זכוכית או תריס בסעיף 1.2; בפרק “מעקות המרפסות” בס”ק א).
אעיר, כי טרם חתימתו של פסק דין זה ניתן פסק דינו של בית משפט השלום בת”א 21956-09-21 עיריית תל אביב יפו נ’ חברת רונן כהן (29.10.24), שהתייחס, בין היתר, לדרישה להאחדת חזיתות ונקבע בו כי “אין מקום לדרישת ההאחדה של חזיתות הבתים ככל שהיא נוגעת להחלפת החלונות בחזיתות ולהביאן לאחדות, וזאת בנסיבות מקרה דנן מקום בו לא הוכח (ולא נטען) כי החלונות מוזנחים או בלויים”. הטענות שהועלו באותו מקרה לא הועלו לפניי. הצדדים גם לא ביקשו להוסיף ולהתייחס לפסק הדין. אוסיף, כי פסק הדין ניתן לגבי העניין לנסיבותיו באותו מקרה, ואין הוא בבחינת הלכה מחייבת או מנחה כלפי בית משפט זה. בשים לב לכך שפסק הדין אינו חלוט, לא ארחיב בעניין.
הדרישה לתיקון והשלמת מעקות מרפסת לקבלת מראה אחיד וצביעתם בצבע פוליאורטני – נטען כי המרפסות אחידות ואין צורך להשלים מעקות. גם זה עניין עובדתי מקצועי שלא הונחה תשתית להתערב בו. אוסיף כי מעיון בתמונות, עולה למשל כי צבע המעקות של המרפסות בקומה השניה שונה מהאחרים.
בעניין הסורגים – כבר התייחסתי לכך לעיל ואין צורך לחזור על שנאמר. אוסיף כאן כי העותרים טוענים שבחלק מחלונות הצד קיימים סורגים במשך שנים להענקת תחושת ביטחון. אולם לא נדרש להסירם מבלי להתקין סורגים אחרים, כי אם להחליפם. הסמכות לדרוש החלפת סורגים מעוגנת במפורש בסעיף 1 ס”ק (6) בהגדרת “שיפוץ” בחוק העזר. שוב, גם כאן, אין זו דרישה שמתייחסת למבנים לשימור. הדרישה להתקנת סורגים במישור הקיר מעוגנת באוגדן ההנחיות (סעיף 1.4) שחל על כל הבניינים ולאו דווקא ביחס למבנים לשימור.
אני דוחה,אפוא, את הטענה כי דרישת השיפוץ, היא מסווה לדרישת שימור או דרישת שימור בתחפושת. וככל שדרוש אזכיר פה כי שוב כי אושר לבצע שיפוץ וליתן רישיון לשיפוץ מבלי לעמוד על פתיחת המרפסות, דבר שאינו אפשרי במסגרת שימור.
לא מצאתי ממש גם בטענת העותרים כי בכפיית עבודות שימור במסגרת הודעת השיפוץ הופרה “הבטחה מנהלית” שנתנה העירייה במסגרת הליכי התכנון, כאשר ועדות התכנון בחנו את התנגדויות בעלי הבניינים לשימור. כאמור, אין מדובר כלל בעבודות שימור כי אם בעבודות שיפוץ לפי חוק העזר. די בכך כדי לשמוט את הקרקע תחת הטענה. ממילא גם לא הוכח כי ההבטחה הנטענת עומדת בתנאים שנקבעו בדין. לתנאים לאכיפת הבטחה מנהלית ראו למשל בג”ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע”מ נ’ שר המסחר והתעשיה פ”ד ל(1) 637 בג”ץ 8634/08 אלחננוב נ’ משטרת ישראל [נבו] (16.10.11). כפי שנקבע בעניין האחרון (פסקה 29 לפסק הדין של השופטת פרוקצ’יה) “כדי שהבטחה מינהלית תחייב את נותנה, יש להוכיח, בראש ובראשונה כי ניתנה. שנית, עליה להיות מפורשת וברורה, ולא מוטלת בספק. יתר התנאים המצטברים הנדרשים לקיום הבטחה מינהלית בת תוקף הם: כי נותן ההבטחה היה בעל סמכות חוקית לתיתה; כי הוא נתן אותה מתוך כוונה להקנות לה תוקף משפטי; כי הוא בעל יכולת למלא אחריה, וכן כי הצד השני הבין אותה כמחייבת. על תנאים אלה מתווסף התנאי כי לא קיים צידוק חוקי לשנות מההבטחה או לבטלה”. התנאי הראשון (כי ניתנה הבטחה), לא הוכח ולא הונח לו שמץ של תשתית ראייתית. ככלל, קשה להלום כי אישור תוכנית על ידי מוסדות התכנון תוך הכרעה בהתנגדויות לתכנית, תייצר הבטחה מינהלית כמתואר, של בעל הסמכות לפי חוק העזר לשיפוץ כלפי תושב כזה או אחר של העיר, ועוד על יסוד טענה כללית של התנגדות “בעלי הבניינים” שנדחתה (כאשר אף לא נטען כי העותרים נמנים עם המתנגדים). מכל מקום, לא צורפה הכרעה בהתנגדות רלבנטית, ולא מצאתי בתכנית השימור אמירה כי לא יופעלו הסמכויות לפי חוק העזר שיפוץ חזיתות לגבי בניינים שמיועדים לשימור (ובוודאי שלא הבטחה שכזו). פרוטוקול הדיון לפני החוקר שמונה לדון בהתנגדויות לתכנית השימור שצורף בנספח 25 לעתירה (והמצוטט ממנו בסעיף 122 בפרט) אינו מבסס כל הבטחה שכזו. אף לא מצאתי תימוכין לטענה כי על סמך אותה “הבטחה” אישרו מוסדות התכנון את תכנית השימור ודחו את טענות בעלי הזכויות.
נטען עוד כי דרישות השיפוץ הן מוגזמות ואינן סבירות ויביאו להוצאות בסכומים ניכרים, לאחר שהעותרים, אשר אינם בעלי אמצעים, כבר הוציאו מכיסם מאות אלפי שקלים בביצוע השיפוץ בשנת 2012. אני דוחה גם טענה זו שנטענה בעלמא, ללא כל פירוט ומבלי שהובאו ראיות כלשהן להוכחתה. לא הובאו ראיות כלשהן להוכחת עלויות השיפוץ במסגרת הדיון בהשגה (וגם במסגרת העתירה). טענות מסוג זה יש להביא לפני ועדת ההשגות תוך הצגת ראיות ונתונים לרבות חוות דעת לפי הצורך, ולפי העניין אף להציג חלופות זולות יותר וכו’.
אעיר עם זאת, כי לא נעלם מעיני כי שיפוץ חזית הבניין כרוך בעלויות שעלולות להיות נכבדות ומכבידות על בעלי הדירות. גם העירייה מודעת לכך, וכפי שציינתי, מעמידה סיוע כספי לצורך ביצוע עבודות השיפוץ. אציין בהקשר זה את הוראת סעיף 9 לחוק העזר שיפוץ חזיתות, שלפיו רשאית העירייה לקבוע כי בעל בית המקיים דרישה לשיפוץ יהיה זכאי למימון הוצאות השיפוץ לפי תבחינים שתקבע העירייה מפעם לפעם. ייאמר כי הדברים הוצגו על ידי העירייה בכלליות, באשר סוגיית הסיוע כלל לא הועלתה לפרטיה על ידי הצדדים, לא עמדה בחזית המריבה ולא נדרשה להכרעה בעתירה. סבורני, כפי שציינתי לעיל, כי גם בשים לב להרכב ועדת ההשגות, השיקול התקציבי רלבנטי אף הוא בהפעלת שיקול הדעת של המנהל בקביעת דרישת השיפוץ ואופן השיפוץ, ובדיון בהשגה על דרישת השיפוץ; וייתכן כי גם בהמשך הדרך, במסגרת אישור פרטי העבודות לצורך רישיון השיפוץ ולאור אוגדן ההנחיות. בעתירה שלפני לא הובא סכסוך קונקרטי שיש בו כדי לעורר או להצדיק דיון בהשלכותיו של הנטל הכלכלי לעניין דרישת שיפוץ כזו או אחרת (ובכלל). אמנם העותרים טענו ביחס לחלק מהעבודות כי הדבר מטיל עליהם עלויות רבות אך טענות העותרים בעניין זה נותרו ערטילאיות כלליות וסתומות מבלי שהובאו נתונים כלשהם, ונעדרו כל תשתית ראייתית.
לבסוף אזכיר שוב, כי בית המשפט עשה מאמץ רב בניסיון להביא את הצדדים להסכמות. כאז גם עתה, סבורני כי לשמירה על מרקם יחסים ראוי בין העירייה לתושביה, לקידום האינטרס הציבורי שבשיפוץ החזיתות כמו גם עניינם של העותרים – טובה ההסכמה על פני הליכים משפטיים. בהדברות, מן הסתם, ניתן היה גם כבר לקדם מתן רישיון לפרטיו. למרבה הצער, לא עלה בידי הצדדים להגיע להסכמות שייתרו הליך זה. זאת, למרות שעם החלטת העירייה (באישור ועדת השימור) ליתן היתר לשיפוץ הבניין ללא חיוב בפתיחת המרפסות, הוסרה אבן נגף מרכזית ביישוב המחלוקת. אני תקווה כי עתה ישכילו הצדדים לבוא בדברים לביצוע השיפוץ באופן מוסכם לשביעות רצונם של הצדדים תוך שמירה על האינטרס הציבורי. אף שהעותרים דחו את הצעות העירייה, נראה כי הן בעינן עומדות, והעירייה לא תקשה היכן שמצאה מקום להקל כמפורט בפרוטוקול הדיון.
סוף דבר
לאור כל האמור העתירה נדחית. מתוך התחשבות בעותרים שנדרשים לשאת בהוצאות שיפוץ, אני מחייבת את העותרים בהוצאות המשיבות על הצד הנמוך בסך של 12,000 ₪.
המזכירות תדוור לצדדים
ניתן היום, כ”ד חשוון תשפ”ה, 25 נובמבר 2024, בהעדר הצדדים.
