שומר השלום – קיבוץ עירוני של קהילת הישראלים העבריים ו-45 אח’
ע”י עו”ד יפית וייסבוך
המערערים
נגד
משרד הפנים
ע”י עו”ד אפרת בוגנים שאג
המשיב
פסק דין
ערעור מנהלי על פסק דין של בית הדין לעררים לפי חוק הכניסה לישראל, התשי”ב-1952 בירושלים (להלן: בית הדין לעררים) מ-10.9.2023 בערר 3067-23. בפסק הדין שניתן על-ידי כב’ הדיין ח’ גוגנהיים (נספח 1 לכתב הערעור), נדחה עררם של המערערים על הסף והם חויבו להגישו בדרך אחרת.
הרקע העובדתי
המערערת 1 היא אגודה שיתופית, המאגדת את בני קהילת העבריים בדימונה במסגרת ‘קיבוץ עירוני’ (להלן: האגודה); המערערים 2-46, הם בני הקהילה (להלן: המערערים). בני הקהילה פנו ב-2015 להסדרת מעמדם בישראל, תוך ניהולם של הליכים שונים.
ביסוד הדיון שלפני, החלטה שניתנה על ידי המשיב לסרב לבקשותיהם של בני קהילת העבריים למתן מעמד בישראל. על ההחלטה הוגש ערר אחד לבית הדין לעררים בבאר שבע [ערר (ב”ש) 3643-21) (להלן: הערר הראשון)]. בית הדין לעררים בבאר שבע (כב’ הדיין מ’ זילברשמיד) הורה על סילוק הערר הראשון על הסף מן הטעם שהעוררים תקפו הלכה למעשה, החלטות פרטניות אשר ניתנו בעניינם. בפסק הדין ציין בית הדין כי מצא הבדלים בין העוררים השונים אשר נוגעים לנסיבותיהם האישיות (גיל, מקום לידה, משך השהות בישראל, אופן ההתערות בישראל ועוד). מכאן עמדתו שדווקא אי-הפרדה של הדיון יגרום לסרבול מיותר של ההליך (פסק הדין מ-11.11.2021 – נספח מש/1 לכתב התשובה).
על פסק דינו של בית הדין לעררים הוגש ערעור מנהלי [עמ”נ (ב”ש) 9426-12-21) להלן: הערעור הראשון]. בדיון שהתקיים בערעור הראשון ב-2.2.2022, הגיעו הצדדים להסכמה שלפיה הדיון בערעורו של מערער 1 בערעור הראשון יוחזר לבית הדין לעררים, ובאשר ליתר המערערים הוסכם כי יוגשו תוך 30 יום לבית הדין עררים נפרדים בהתאם להחלטות שעליהן מוגש הערר. במקביל להגשת העררים תוגש בקשה בהסכמה לאיחוד הדיון, ובית הדין יחליט כהבנתו באותה בקשה, וכן יחליט אם לתת פסק דין מאוחד או פסקי דין נפרדים המתייחסים פרטנית לכל ערר וערר (נספח מש/2 לכתב התשובה).
ואכן, בעקבות פסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים בבאר-שבע, הוגשו 13 עררים נפרדים שנדונו במאוחד. בית הדין בבאר שבע (כב’ הדיין מ’ זילברשמיד) החליט כי יש להשיב את הדיון למשיב לשם בחינה מחודשת ולמתן החלטה, על יסוד ראיות נוספות שהוגשו ודורשות התייחסות (פסק הדין של בית הדין לעררים מ-23.2.2023 – נספח מש/2 לכתב התשובה).
המערערים פנו בערעור מנהלי על פסק הדין (עמ”נ (ב”ש) 29216-04-23, להלן: הערעור השני), ואולם עוד בטרם נדון הערעור המנהלי, נתן שר הפנים החלטה אשר פורטה במכתב שנשלח לבאת כוח המערערים ב-27.6.2023, ובה נקבע כי:
“בבחינת מכלול נסיבות העניין וההחלטות שהתקבלו במהלך השנים בעניינם של חברי הקהילה החליט שר הפנים כי אין מקום לשנות את המדינות שנהגה עד כה בהתאם להחלטות שהתקבלו בשנים 1999 ו-2003, ובהתאם לה ניתן מעמד לרבים מחברי הקהילה. בהתאם לכך, משהעוררים לא נכללו בהחלטות שהתקבלו במהלך השנים לא יינתן להם מעמד קבע בישראל.
עם זאת, ולפנים משורת הדין, החליט שר הפנים ליתן רישיון לישיבת ארעי מטעמים הומניטריים לעוררים אשר עמדו בתנאי ההחלטות משנת 1999 ושנת 2003 בשינויים המחייבים, ולא עזבו את ישראל, אף ששמותיהם לא הועברו כפי שנדרש, ברשימה השמית אשר הועברה ע”י הקהילה אז. לאחר 4 שנים במעד ארעי ובהיעדר שינוי נסיבות יוכלו העוררים לעיל להגיש בקשה למעמד קבע.
החלטה זו תקפה לעוררים להלן
ערר 1492-22 משפחת גרדנר
ערר 1515-22 משפחת אימרי
ערר 1516-22 חאקה חניף חליד
ערר 1519-22 אזקיאל רובן ג’ונס
ערר 1593-22 עקיבא קלארק
ערר 1499-22 אנדראה פיליפס.
לעניין העוררים הנוספים, אשר אינם עומדים בתנאי ההחלטה משנת 1999 ונכנסו ארצה בשנים שלאחר מכן, החליט שר הפנים לדחות את בקשתם. באפשרותם להגיש בקשה למתן מעמד בישראל מטעמים הומניטריים לפי נוהל 5.2.0022, ועניינם יעלה לדיון בוועדה.
החלטה זו תקפה לעוררים להלן:
ערר 1500-22 משפחת הרקולס
ערר 1587-22 משפחת סמיט
ערר 1501-22 אסטלה ריברס
ערר 1652-22 משפחת סוטון
ערר 1753-22 פאטימה קארים
ערר 1885-22 משפחת מילנר
ערר 1751-22 סינתיה קלארק.
בהמשך לאמור בפסק הדין , שר הפנים נדרש לטענות שעלו בעררים בדבר התצהיר של שר הפנים לשעבר אברהם פורז וכן לטענה לפיה נערכו בעבר פניות בעניינם של המבקשים דנן.
לענין התצהיר – מעיקר הדין אין להידרש לתצהיר כהחלטה מנהלית מחייבת, כאשר התצהיר ניתן 18 שנה מאוחר יותר ממועד ההחלטה בפועל, בשים לב לכך שבמועד ההחלטה ישנן החלטות מתועדות אשר סותרות את התצהיר כולו.
לעניין הטענות בדבר פניות קודמות בעניינם של המבקשים שלא נענו – ראשית לא נמצא כל תיעוד לפנייה הכוללת את שמותיהם של המבקשים וכן לא הוצגו מצדם אסמכתאות לכך. לגופה של הטענה נראה כי פניות שנעשו על ידי חברי הקהילה בנוגע לחסרי אזרחות בשנים הראשונות לאחר שהתקבלה החלטה בעניין חברי הקהילה, עסקו בקטינים אשר ניתן להם מעמד קבע בישראל, והפניה עסקה בבקשה למתן אזרחות, ולא בעניינם של המבקשים, ולפניה זו ניתן מענה ביום 5.11.05.
עוד יודגש כי שר הפנים החליט שלאור חלוף השנים ממועד קבלת ההחלטות בעניינם של חברי הקהילה, ומשאין מקום לשנות את המדיניות שניתנה עד כה בעניינם, לא ייבחנו בקשות קבוצתיות או פרטניות נוספות בטענה להחלת המדיניות הכללית בעניינם של חברי קהילה נטענו. ככל שיהיו פניות נוספות הן ייבחנו פרטנית במסגרת נהלי הרשות.
…
על החלטה זו באפשרותך להגיש ערר לבית הדין לעררים בירושלים …”.
[ההחלטה – נספח מש/4 לכתב התשובה]
נוכח העובדה כי ניתנה החלטה, ביקש המשיב למחוק את הערעור השני, וב-19.7.2023, קיבל בית המשפט לעניינים מנהליים בבאר-שבע את הבקשה ומחק את הערעור השני [נספח מש/5 לכתב התשובה].
הערר לבית הדין לעררים ופסק הדין
בעקבות ההחלטה שנתן שר הפנים ב-27.6.2023, הגישו האגודה והמערערים לבית הדין לעררים ערר על ההחלטה (ערר (י-ם) 3067/23). הערר הופנה כלפי ההחלטה שלא לשנות את המדיניות, חרף האמור בפסק הדין שניתן בערר הראשון, ההחלטה לדחות את בקשת המערערים למתן רישיון קבע תוך הפרת הבטחה מנהלית ופגיעה בעקרון השוויון מול יתר בני הקהילה, ועריכת ‘איפה ואיפה’ בין המערערים לבין עצמם במתן רישיון לישיבת ארעי למקצתם, למרות שאין כל הבחנה עניינית ביניהם.
בפסק הדין הורה בית הדין לעררים על מחיקת האגודה מכתב הערר ולאחר מכן על סילוק הערר שהגישו המערערים על הסף, תוך שהנחה את האגודה והמערערים באשר לדרך הגשתו של ערר.
בכל הנוגע למחיקת האגודה מרשימת העוררים, עמד בית הדין על החלטות קודמות שניתנו, ובהן נקבע כי זכות עמידה בבית הדין לעררים, כפי שנקבעה בסעיף 13כד(א) לחוק הכניסה לישראל, התשי”ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל), נתונה למי “שרואה עצמו נפגע מהחלטה של רשות בעניינו”. משכך, בשל היותו של בית הדין – בית דין מנהלי, זכות העמידה מצומצמת ושמורה למי שנפגע מהחלטה. בית הדין לא שלל את האפשרות לצירוף האגודה כ’ידידת בית המשפט’, והוסיף כי לשם כך עליה להגיש בקשה נפרדת, שבה תפרט את הטענות המצדיקות את צירופה במעמד של ‘ידידת בית המשפט’.
מכאן פנה בית הדין לעררים לדון בערר שהגישו המערערים. בית הדין הפנה לכך שהערר הוא המשך לעררים קודמים שהוגשו בעבר לבית הדין לעררים בבאר שבע, וכן הפנה לפסק הדין שניתן בערר הראשון, שקבע כי נוכח השונות בין המערערים השונים, לא ניתן לאפשר הגשת ערר אחד במאוחד אלא יש להגיש עררים נפרדים. בית הדין התייחס לטענת המערערים כי מאחר שניתנה החלטה אחת של המשיב, הרי שניתן להגיש ערר אחד שבו יתקפו המערערים את ההחלטה, וכן כי בפסק הדין שניתן בעניינם של המערערים בבית המשפט לעניינים מנהליים נשמרה להם הזכות להגיש ערר ולא צוין כי מדובר בעררים. בית הדין דחה את הטענות, והגיע לכלל מסקנה כי נדרשת בחינה נפרדת של עניינו של כל אחד מהמערערים ולמצער לבחינה נפרדת של קבוצה, ולכן קבע שיש להגיש עררים נפרדים (בחלוקה למשפחות השונות).
עיקרי הטענות
האגודה והמערערים אינם משלימים עם קביעותיו של בית הדין, ומכאן הערעור שלפני. באשר למחיקתה של האגודה, נטען כי המדובר באגודה שיתופית, שיש לה מעמד מכוח היותה הגוף המייצג את המערערים, וכמי שמאגדת אותם. כמו-כן, מעמדה של האגודה הוכר בהליכים הקודמים. המערערים הם חברי האגודה המתגוררים בכפר השיתופי בדימונה, ואת ההחלטה שלא לאפשר לאגודה המאגדת אותם ליטול חלק בהליך, מגדירים האגודה והמערערים כהחלטה שלוקה בחוסר סבירות קיצוני. באת כוח המערערים הפנתה לכך שהאגודה הוכרה כצד רלוונטי בפסקי הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים בבאר שבע.
כך מתייחסים המערערים אף להחלטת בית הדין לעררים להפריד את העררים שלפניו, ולהורות על הגשת עררים נפרדים. זאת תוך התעלמות מהעובדה כי העררים מתייחסים להחלטה מנהלית אחת, שניתנה במכתב מ-27.6.2023, ובה נקבעו קביעות מדיניות של המשיב כלפי בני קהילת העבריים מחוסרי המעמד. נטען כי ההחלטה מתייחסת לכל המערערים יחדיו וכי הערר ממוקד בקביעות לעניין המדיניות, שמשותפות לכל המערערים.
האגודה והמערערים טוענים כי החלטת בית הדין לעררים להפריד את העררים, מבלי שהמשיב ביקש זאת, ניתנה מתוך כוונה של “הפרד ומשול” בין המערערים. לשיטתם, הפרדה זו מביאה לסרבול הדיון ולפיצולו לדיונים נפרדים ומיותרים. בדיון שהתקיים הבהירה באת כוח האגודה והמערערים כי משמעותו של פסק הדין היא חיוב המערערים בהגשת 13 עררים במקום ערר אחד, וכי יש בכך כדי להטיל על האגודה והמערערים נטל לא סביר של הכנת מספר רב של עררים, הגשתם, תשלום אגרה, ניהול דיונים נפרדים, ובהמשך אף הגשת ערעורים מנהליים נפרדים בהתאם למספר פסקי הדין שיינתנו.
המשיב סבור כי קביעותיו של בית הדין – בדין יסודן ולא נפל בהם פגם, בכלל ובוודאי לא פגם שיש בו כדי להצדיק את התערבותו של בית משפט זה. באשר למחיקתה של האגודה, נטען כי זו מתחייבת מהוראות הדין, וכך גם לא היה מקום לאפשר הגשת ערר מאוחד הכורך עניינם של עוררים שונים, הם המערערים, כפי שנקבע בהליכים קודמים במסגרת ההתדיינות בעניינם של המערערים. המשיב מפנה לכך ששאלה זו הועמדה להכרעה בהליכים קודמים, בערר הראשון ובפסק הדין שניתן בערעור שהוגש, וההסכמה שקיבלה תוקף של פסק דין מחייבת כעת ויש לפעול על פיה. בהקשר זה מפנה המשיב לקביעות הקודמות, שלפיהן קיימים הבדלים בין העוררים אשר אינם מאפשרים הגשת ערר במאוחד, ולכן הופנו להגשת עררים נפרדים כפי שעשו.
לטענת המשיב, מתן החלטה אחת אינו מביא בהכרח להגשת ערר אחד, שכן ההחלטה עורכת הבחנה בין בני הקהילה שפנו לקבלת מעמד, וקובעת קביעות שונות באשר לכל קבוצה. מכאן שהמדובר בעניינים שונים, ונכון שעניינו של כל מערער ייבחן בנפרד בהתאם לנתונים הנוגעים אליו. מכאן, שהמסלול שנבחר: הגשת עררים נפרדים ובחינת האפשרות לאחד אותם, משרתת היטב את בירור ההליך באופן יעיל.
לצד זאת, נטען כי אין ללמוד מפסק הדין הקודם בעניינם של המערערים על הנחיה להגשת ‘ערר’ ולא ‘עררים’, שכן הכוונה הייתה להגשת ערר עבור כל עורר ספציפי בנפרד.
מכל מקום, עמדת המשיב היא כי שאלת מתכונת הדיון צריכה להימסר לשיקול דעתו של בית הדין לעררים, שכן המדובר בעניין שנמצא בלבת שיקול הדעת של כל ערכאה דיונית.
דיון והכרעה
לאחר עיון בטענות הצדדים הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות. להלן אפרט את הנימוקים שהביאו אותי למסקנה זו.
שיקול דעת המסור לבית הדין לעניין הנוגע לניהול הדיון שלפניו
לבית הדין לעררים, ככל ערכאה שיפוטית או מעין שיפוטית, נתון שיקול דעת רחב בכל הנוגע לדרך ניהול ההליך שלפניו. משכך, מתחם ההתערבות בפסק הדין שעניינו סדרי הדיון לפני בית הדין, הוא מוגבל יחסית (עמ”נ (י-ם) 36701-09-20 פלונית נ’ משרד הפנים – רשות האוכלוסין ההגירה, פסקה 13 (28.07.2021); בג”ץ 2629/03 איבשין נ’ שר הפנים, פסקה 8, 28.09.2008; עע”מ 11538/05 נטיוסוב נ’ שר הפנים, פסקה 4, 25.11.2007). שלא כטענת האגודה והמערערים אין מדובר בעניין מהותי, אלא בעניין דיוני.
הפרדת העררים
נפתח בטענתם השנייה של המערערים, שנוגעת להוראת בית הדין כי עליהם להגיש עררים נפרדים בהתאם לחלוקה שנקבעה, שכן יש בכך כדי להשליך על ההכרעה בשאלה הראשונה. הוראה זו של בית הדין ממשיכה הוראה קודמת אשר ניתנה בבית המשפט לעניינים מנהליים בבאר שבע, בעת שנדונה סוגיה דומה. כאמור, הצדדים הגיעו שם להסכמה על הגשת עררים נפרדים כפי שנעשה.
איני סבור כי יש בכך שהמדובר בהחלטה אחת ולא בהחלטות נפרדות כדי להביא למסקנה אחרת. עיון בהחלטה מלמד כי יש בה התייחסות נפרדת לכל אחת מהקבוצות המרכיבות את המערערים בהתאם למאפיינים הייחודיים של כל משפחה או קבוצת משפחות. לפיכך, אין לערוך בהכרח הבחנה בין מתן החלטות נפרדות לבין מתן החלטה אחת, שכוללת התייחסות נפרדת למשפחות שונות. מכאן שעמדת בית הדין לעררים לפיה נכון להפריד את הדיון, ולבחון בהמשך את האפשרות לאיחוד הדיון בעררים, אינה עמדה שיש להתערב בה [לסמכות בית הדין לעררים להורות על איחוד הדיון ר’ תקנה 3(א) לתקנות הכניסה לישראל (סדרי הדין והמנהל בבית הדין לעררים), התשע”ד-2014) (להלן: תקנות הכניסה לישראל (סדרי דין)].
לא נעלם מעיני הקושי הנוגע לתשלום האגרה, כך שתוצאת פסק הדין של בית הדין לעררים היא חיוב האגודה והמערערים באגרה בגין הגשת 13 או 14 עררים ולא בגין הגשת ערר אחד. אף שבאת כוח האגודה והמערערים הבהירה בדיון כי אינה נשענת על הטעם הזה, מצאתי כי הוא מצריך התייחסות. שיעור האגרה החלה כעת על הגשת ערעור מנהלי בבית הדין לעררים עומד על סך של 729 ₪ [ר’ תקנה 2 (א) לתקנות הכניסה לישראל (אגרות בבית הדין לעררים), תשע”ד-2014, שמפנה לפרט 6 בתוספת לתקנות בתי המשפט (אגרות), התשס”ז-2007) (להלן: תקנות האגרות)]. אכן, בהטלת נטל מכביד של אגרה בעת הכניסה לשעריו של בית המשפט, יש כדי לפגוע בזכות הגישה לערכאות [ר’ בג”ץ 25/19 יצחק אברג’יל נ’ פרקליטות מחוז תל אביב (30.1.2019); רע”א 7630/19 ד”ר ג’יימס מיכאל רייכמן נ’ שר הבריאות, פסקה 9 (3.2.2020); ע”א 733/95 ארפל אלומיניום בע”מ נ’ קליל תעשיות בע”מ, פ”ד נא(3) 577, 629 (1997)].
חרף הקשיים שעלולים להתעורר, אין משמעותם בהכרח הגשת ערר אחד. אם יש קושי כלכלי לשאת בתשלום האגרות הפרטניות, ניתן לפנות בבקשה לפטור מאגרה (ר’ תקנה 14 לתקנות האגרות), כפי שאף נעשה בגדרו של פסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים בבאר שבע. מכל מקום, בדיון הצהיר המשיב שיותיר את ההכרעה בבקשה למתן פטור מאגרה לשיקול דעתו של בית הדין לעררים, והדעת נותנת כי אם תוגש בקשה לפטור כאמור, בית הדין ישקול אותה בחיוב.
מחיקת הערעור שהגישה האגודה
מכאן לשאלה השנייה. כאמור, האגודה מתנגדת לקביעת בית הדין לעררים, לפיה לא עומדת לראשונה זכות להגיש ערר. עוד משיגה על הקביעה שאם ברצונה להצטרף כצד להליך, עליה לבקש הכרה כ- ‘ידיד בית המשפט’.
עמדתו של בית הדין בעניין זה מקובלת עלי, ונובעת מהוראות חוק הכניסה לישראל. סעיף 13 כד. (א) לחוק הכניסה לישראל קובע כי:
“הרואה את עצמו נפגע מהחלטה של רשות בעניינו, רשאי להגיש ערר על ההחלטה לבית הדין לעררים” [ההדגשה הוספה – א.ד.]
הנה כי-כן, הזכות לפנות לבית הדין לעררים מוקנית למי שרואה עצמו נפגע אישית מן ההחלטה, ולא לאגודה המאגדת את הנפגעים. ואכן, מי שראה עצמו נפגע מההחלטה פנה בערר לבית הדין לעררים. שאלה זו לא הוכרעה בהליכים שהתנהלו בבית הדין לעררים בבאר שבע ובבית המשפט לעניינים מנהליים, והאגודה הייתה צד להם. בענייננו דן בית הדין לעררים בשאלת מעמדה של האגודה, ומצא כי אין לזו זכות עמידה בהליך שלפניו. אין ללמוד שהאגודה זכאית להיות צד להליך, רק משום שטענה זו לא הועלתה (ומשכך לא הוכרעה) בהליך אחר. זאת ועוד, נוכח הפרדת הערר שהוגש לעררים פרטניים, הרי שמשמעות קבלת עמדת האגודה היא צרופה כעוררת לכל העררים, ולא ברור מה התועלת שתצמח מכך.
בית הדין לעררים הפנה את האגודה להגיש בקשה להכיר בה כ- “ידיד בית-המשפט” (Amicus Curiae). מוסד זה מוכר מזה מאות שנים בשיטות המשפט השונות, ומאפשר הוספת צד שאינו מעורב בסכסוך עצמו, “אם יהא בנוכחותו בהליך כדי לתרום לגיבושה של ההלכה בעניין מסוים, זאת על יסוד הצגת מלוא העמדות הרלוונטיות בעניין הנדון ותוך מתן ייצוג ופתחון פה ודעת לגופים מייצגים ומקצועיים…” [מ”ח 7929/96 אחמד קוזלי נ’ מדינת ישראל פ”ד נג(1) 529, 695-709 (1999)]. לא הוברר עד כמה נדרשת תרומת האגודה לדיון בעררים שיוגשו, מקום בו הייצוג המשפטי הוא אותו ייצוג. מכל מקום, אם האגודה תפנה בבקשה להצטרף להליך, יוכל בית הדין לבחון אותה. אולם אין זו יכולה לדלג על סדרי הדין ולראות עצמה כצד בעל זכויות בדיון, שעה שאין הסדר נורמטיבי המאפשר זאת.
סיכום
על יסוד האמור, אני דוחה את הערעור.
האגודה והמערערים יישאו בהוצאות המשיב בסכום של 5,000 ₪. סכום העירבון יועבר למשיב על חשבון ההוצאות.
ההליך הוגדר כאסור לפרסום בשל היותם של חלק מהמערערים קטינים. הצדדים יודיעו עד 31.3.2024 האם יש מניעה מפרסום פסק הדין וככל שיש את החלקים שהם מבקשים למחוק או להשחיר.
ניתן היום, י”ד אדר ב’ תשפ”ד, 24 מרץ 2024, בהעדר הצדדים.
פסק הדין ניתן לפרסום.
